从第三次战役开始，战争即在三八线和三七线之间，形成了反复拉锯的局面。

在第三次战役时，志愿军与人民军仅用8天时间，付出伤亡8500余人的代价，就将“联合国军”从三八线打退到三七线附近，并歼敌1.9万余人。而“联合国军”发动反扑后，从1月25日到4月21日，用了87天时间，才将战线从三七线附近推回到三八线附近，并且付出了7.8万余人的伤亡（志愿军和人民军伤亡5.3万余人）。这使美国当局看到，不用说再打到鸭绿江边，就是从三七线向三八线每推进一步都十分困难，并要付出重大的伤亡代价。在3月中旬李奇微进占汉城后，“联合国军”又一次面临着是否越过三八线的问题。对此，美国国务院和五角大楼，互相推诿，五角大楼要求国务院先确定“联合国军”在朝鲜的政治目标，国务院则要求五角大楼先确定“联合国军”实际力量能打到什么地方。他们之间的不负责任的互相推诿，无论杜鲁门，还是艾奇逊或布莱德雷，在他们后来的回忆录中都毫不隐讳。而参加“联合国军”行动的英法等国，早在1950年12月“联合国军”被打退到三八线时，就对朝鲜战局形势表示忧虑，担心把力量陷在朝鲜会削弱欧洲的力量。现在战线又回到三八线，英法等国极为关注。在他们眼中，“这条线具有了一种不祥之兆的意味。许多盟国和美国的官员们都把这条跨越了三次的纬线看成是一个象征性的屏障，认为麦克阿瑟的军队不应当超出这条线再去冒险，免得遭致敌方胜过报复行动的进攻”。英法等国认为这时是和平解决朝鲜问题的“心理时机”，主张实现事实上的停火。

从美国来说，如果再次跨越这条线，不但大大增加把战争扩大到中国的可能，美国把军事资源耗费在亚洲的非决定性作战中，而且还会大大增加引起苏联干涉的可能及爆发全面战争的危险。在这种情况下，美国当局才开始认真考虑，是否调整1950年9月27日以来“联合国军”所执行的占领全朝鲜的军事目标，是否通过谈判结束这场战争。

美国国务院和五角大楼虽然互相推诿，但都认为需要谋求新的途径，在三八线一带停止战斗，这样敌对双方似都可接受。因为由联合国出面作的两次尝试都失败了，而美国总统还从未公开建议过通过谈判解决问题。因此，这个新的途径是由美国总统而不再是由联合国发表一项公开声明，美国国务院起草了这个声明的草稿，3月19日，国务卿艾奇逊、国防部长马歇尔和参谋长联席会议讨论了这个声明的草稿，3月20日将声明要点发往东京征求麦克阿瑟的意见，与此同时，国务院还征求了参加“联合国军”行动的有关各国的意见。这个声明草稿中说：现在战线又回到三八线，“这里有一个在该地区恢复和平与安全的基础，它应该是一切衷心希望和平的国家所能接受的。”“联合国统一指挥部准备履行能终止战争并保证不再发生战争的部署。这种部署能为解决朝鲜问题开辟更宽阔的道路，其中包括外国军队撤出朝鲜。”杜鲁门在回忆录中说，“发表这一声明的用意是不带任何威胁或谴责而愿意采取和平解决的提议也许会得到良好的反应”。

然而，麦克阿瑟对拟议中的总统声明没有正面表示意见，并且抱怨华盛顿当局对他在战场上的行动一再增加限制。3月24日，他公开发表了一个与拟议中的总统声明内容大相径庭、对中国威胁扩大战争的声明。他在声明中大肆炫耀了“联合国军”的优越作战条件，然后威胁说：“敌人现在必然已经痛苦地认识到：如果联合国改变它力图把战争局限在朝鲜境内的容忍决定，而把我们的军事行动扩展到赤色中国的沿海地区和内陆基地，那么，赤色中国就注定有立即发生军事崩溃的危险。”杜鲁门说，“实际上，麦克阿瑟的举动等于用最后通牒来威胁敌人，等于说盟国的全部优势力量可以用来攻击赤色中国。”

麦克阿瑟的声明遭到中国人民的强烈抗议和谴责。因为这个声明与杜鲁门准备发表的声明背道而驰，美国当局的精心计议和全部努力因此而付诸东流。由此引起了美国与其盟国内部的混乱和愤怒。盟国纷纷询问美国：这是什么意思，拟议中的美国政策是否发生了改变。杜鲁门更是大为恼火，他在回忆录中说：“联合国的一位军事司令官自作主张地发出这样一个声明是极不平常的事。这是完全漠视不许发表有关对外政策的任何声明的所有指令的行为。这是对我作为总统和最高统帅而发布的命令的公然违抗。这是对宪法赋予总统的权力的挑战。这也是对联合国政策的藐视。”

本来美国在朝鲜战争中的失败，就使美国在世界上很丢面子。尽管越过三八线，武装占领全朝鲜是美国当局的决策，但麦克阿瑟是执行这一决策的战场统帅，美国在朝鲜战场上的失败，麦克阿瑟有不可推卸的责任。从1950年12月，“联合国军”败退到三八线以后，麦克阿瑟被解职只是个时间问题了。李奇微接替已死的沃克以后，在战场上作出了美国当局满意的表现，这就有了接替麦克阿瑟的合适人选。布莱德雷在回忆录中写到，从1951年1月下旬开始，“我们就撇开麦克阿瑟，从李奇微那里得到可靠的军事估价和启发性的意见。尽管我们继续把参谋长联席会议的电报和指示发给麦克阿瑟，但给人的感觉是，麦克阿瑟已‘明升暗降’，成了董事会主席式的人物。在军事行动上，他成了一个我们不得不敷衍一下的象征性的司令官。”

加之麦克阿瑟桀骜不驯，对总统、国务院和五角大楼一直表示不恭，使美国高层决策当局大为光火。3月24日，麦克阿瑟发表的声明，破坏了美国当局关于考虑谈判问题的努力，正好给当局解除他的职务提供了一个时机。4月11日，杜鲁门解除了麦克阿瑟“联合国军”总司令等一切职务，而由马修·李奇微接替了他的一切职务，同时由詹姆斯·范佛里特接替李奇微任美第8集团军司令官。美国当局解除麦克阿瑟的职务，一方面表明美国以这种方式承认了在战场上的失败，另一方面也表明美国为调整在朝鲜的政策，寻求通过谈判结束这场战争准备了一个台阶。

4月22日，志愿军和人民军发起了第五次战役，这是志愿军入朝以来投入兵力规模最大的一次战役，至4月29日战役第一阶段结束，又把战线中西部的“联合国军”从三八线打退到汉城及汉江一线。这使美国当局看到，中国人民志愿军有源源不断的强大兵力，美国陷在这场战争中将是一个无底洞，没有胜利的希望。

美国已为这场战争付出了巨大代价，付出10万余人的伤亡（美国公布的数字为7.88万余人），直接战费100多亿美元。美国投入到朝鲜战争的有6个陆军师和1个空降团，已占其陆军18个师的1/3（此外还有1个海军陆战师在朝鲜作战），美国海军将其近半数的作战力量投入了朝鲜战场，美国空军也已将其作战力量的1/5投入了朝鲜战场。付出这样巨大的代价，并没有取得战争的胜利，特别是中国人民志愿军入朝参战以后，美军在战场上连遭失败，从鸭绿江边被打回到三八线，一度被打退到三七线，并且无力再向三八线以北推进，只能在三八线地区与志愿军和人民军进行“拉锯”。这引起了美国人民的强烈不满，也增加了美国统治集团内部的矛盾。这场战争还要打多久，美国还要付出多大的消耗才能结束这场战争，则无法估量。这些情况促使美国当局不得不考虑朝鲜战争的出路。

美国当局曾经试图再向朝鲜增调部队，以打破双方在战场上的军事平衡。但美国自身兵力不足，再没有机动力量可调往朝鲜。非但如此，而且在朝鲜的美军部队的补充也不是易事。实际上，美军在朝鲜实施仁川登陆之前，就征招8600余名南朝鲜人，补入美第7师，另有2100余名南朝鲜人分别补入美第2、第24、第25师和骑兵第1师。为了解决美军侵朝部队兵员补充的困难，后来华盛顿当局核准，在朝鲜作战的每个美军师可以编入2500名南朝鲜人。

美国当局也曾寄希望于他们的盟国，能为在朝鲜作战的“联合国军”提供更多的部队。美国军方认为，土耳其、希腊、英国、菲律宾、阿根廷、巴西、墨西哥、澳大利亚和新西兰，均有能力派出师级规模的部队去朝鲜作战。国防部早在1951年1月底，就曾要求国务院向这些国家寻求增援部队。3月底，国防部再次要求国务院催促盟国提供更多的部队。5月间，美国又通过联合国要求巴基斯坦、印度、危地马拉等国派出部队参加“联合国军”在朝鲜的作战行动。这些国家有的根本就未向朝鲜派出部队，有的虽然派了部队，但也是象征性的，迟迟才将部队派出，直到1951年5月，才陆续全部到达朝鲜。他们已看到，美国在朝鲜没有取胜的希望，因此对美国要求军事增援均表示冷淡，予以拒绝。有的国家还宣称，将已派到朝鲜的部队召回一部分，以加强本国的防务。美国陆军参谋长柯林斯说，这时“联合国的盟友在开始时支持联合国在朝鲜采取行动的决心正在消失”。

虽然南朝鲜李承晚集团认为南朝鲜尚有充足的人力可以利用，并一再要求美国扩编南朝鲜军队。但扩编南朝鲜军队的所有装备均需由美国提供，这些部队的所有训练也都需由美国完成，而李奇微和范佛里特对南朝鲜军队的战斗力一直不满意，加之，短时间内不可能提供扩编南朝鲜军队所需的全部装备和完成对其训练。

中国台湾的蒋介石国民党集团，曾经多次表示愿派部队参加“联合国军”在朝鲜的作战行动，并做了准备。但李承晚坚决反对在朝鲜使用蒋介石的军队，参加“联合国军”行动的如英国等国家也坚决反对在朝鲜使用蒋介石的军队。

美国五角大楼也考虑过麦克阿瑟曾提出过的各种主张，即轰炸中国东北的军事基地和工业体系，封锁中国海岸和允许蒋介石的军队攻击中国大陆，以迫使在朝鲜作战的中国人民志愿军从三八线撤回到中国境内。五角大楼认为，这些都难以达到预想的目的，并且有可能引起苏联根据《中苏友好同盟互助条约》公开参战，甚至可能引起第三次世界大战，同时美国为进行朝鲜战争而一手撮合的、本来就勉强维系着的联盟就会遭到损害。

此时，对美国来说，如果在朝鲜继续打下去则无力取胜，寻求盟国的军事增援则得不到响应，长期僵持则消耗不起，寻求在朝鲜以外开辟战场则担心引起世界大战，就此撤出朝鲜则太丢面子。美国在朝鲜战场上企图依靠军事手段解决问题已到了走投无路的境地。

美国的全球战略重点在欧洲，美国的主要对手是苏联。美国武装侵略朝鲜，打着联合国的旗号组成“联合国军”在朝鲜作战的一个重要考虑，就是在朝鲜与以苏联为代表的共产主义势力抗衡。然而，美国在朝鲜打了一年，遇到的主要作战对手并非苏联军队，而是中国的志愿军。美国军队被牵制在朝鲜与中国军队作战，不断消耗，而苏联则只是隔岸观火，连一个士兵也无须投入到战争中去。美国在朝鲜大量消耗军事力量和战略物资，而苏联则养精蓄锐积蓄力量，美国的主要军事力量长期陷在朝鲜而不是部署在欧洲，这些与美国以欧洲为重点，以苏联为主要对手的全球战略严重矛盾。

1951年4月初，“联合国军”从三七线附近再次回到三八线时，英国、法国、澳大利亚、加拿大等国，均公开主张在三八线上实现事实上的停火。4月30日，英国陆军大臣在谈到朝鲜战争问题时说：“英国政府正在通过新任外交大臣莫里逊坚决地―我也可以说是不顾一切地―设法阻止战争扩大。”

其实，美国当局也完全清楚，在朝鲜长期打下去会影响其在欧洲的利益，因此，杜鲁门在其回忆录中说：“我从来没有使自己忘记：美国的主要敌人正端坐在克里姆林宫里；或者忘记：只要这一敌人还没有卷入战争而只在幕后拉线，我就绝不能将我们再度动员起来的力量浪费掉。”艾奇逊、马歇尔、布莱德雷等美国军政要员也担心美国在朝鲜长期陷进去，欧洲可能失于苏联之手。

这些说明，美国绝不会为了南朝鲜而不顾其在欧洲的利益，更不愿为了打败中国志愿军而不是苏联军队不惜冒引起第三次世界大战的风险。既然依靠军事手段不可能解决朝鲜问题，既然将主要军事力量长期陷在朝鲜与美国以欧洲为重点的全球战略相矛盾，那么美国当局不得不重新考虑其在朝鲜的政策。

关于美国在朝鲜究竟应实行何种政策问题，4月11日，杜鲁门在解除麦克阿瑟职务时发表了一个广播演说，在这个演说中，第一次明确提出了美国在朝鲜“打一场有限战争”。随着麦克阿瑟被解除职务，美国统治集团内部对此展开了激烈的辩论争吵，分歧和矛盾达到白热化和公开化。这次激烈的争吵集中表现在所谓“麦克阿瑟听证会”上。

这次听证会是由美国参议院军事委员会和外交委员会联合主持召开的，于1951年5月3日开始，至6月25日结束，共进行50多天，先后有麦克阿瑟、国防部长乔治·马歇尔、参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德雷、陆军参谋长劳顿·柯林斯、空军参谋长霍伊特·范登保、海军作战部长福雷斯特·谢尔曼、国务卿迪安·艾奇逊、前美军驻华总司令魏德迈、前国防部长路易斯·约翰逊等共13个美国军政要员出席作证。

麦克阿瑟是第一个出席作证的对象。他在5月3日作证时，仍然主张以军事手段彻底解决朝鲜问题，即要将战争扩大到中国境内，发挥优势的海空军的作用，以海军封锁中国海岸，加强军事禁运；以空军轰炸中国的机场、车站和工业基地；让台湾的蒋介石集团进行反攻大陆的活动，采取这些行动，不必担心会引起苏联参战。麦克阿瑟认为只有采取这些行动，才是迅速结束朝鲜战争的最好办法，他甚至主张，如果联合国其他国家不愿协助，而由美国单独采取行动。

艾奇逊、马歇尔、布莱德雷、三军参谋长和前国防部长约翰逊等，在出席作证时，均支持解除麦克阿瑟的职务，认为麦克阿瑟的主张既难以达到目的也冒巨大风险，反对将战争扩大到中国，相反，他们均主张在朝鲜打一场有限战争。

布莱德雷在5月15日出席作证时，有一段闻名的言论，他认为赤色中国不是一个足以寻求世界霸权的强盛国家，如果把战争扩大到共产党中国，“参谋长联席会议认为，这一战略将使我们在错误的地方，错误的时间，同错误的敌人打一场错误的战争。”“进攻共产党中国并不是一个能起决定作用的行动，不能保证朝鲜战争的结束，也不会使中国屈服。”（关于布莱德雷的这段话，近60年来在中国一直被许多人做与布莱德雷原意完全相反的错误引用。）

艾奇逊在6月4日出席作证时说：如果把战争扩大到中国，就会给苏联一个合法的借口干涉这一战争，中苏之间的条约具备这样的性质。同时中国人也会根据这个条约，要求苏联人这样做。

马歇尔在5月12日出席作证时甚至说，在1950年10月命令“联合国军”越过三八线北进是错误的。在中国军队参战之前，我们应该停在朝鲜中部地区附近。

艾奇逊后来把“联合国军”越过三八线北进的责任全部推到麦克阿瑟身上。他在回忆录中说：联合国军司令部的战争目的和联合国的长远政治目的，二者之间的区别本来是很明确的，“但是，在1950年10月到1951年4月这段时间里，都被麦克阿瑟将军的能言善辩搞得含混不清了；当时，这位将军置杜鲁门总统的命令于不顾，一再发表言论和采取行动。”

随着参议院关于朝战政策问题“麦克阿瑟听证会”的开始，美国国家安全委员会于5月2日至16日也召开了会议，系统地检讨了美国的朝战政策，认为美国无法在朝鲜赢得一场决定性的胜利，仅凭军事手段不可能解决朝鲜问题。国家安全委员会于16日通过了一个有关朝鲜问题的政策备忘录，这个备忘录将美国在朝鲜的终极目标和当前目标作了明确区分，确定美国在朝鲜的当前目标是在三八线地区建立一条有利的防线，寻求缔结停战协定，结束朝鲜战争。李奇微在回忆录中曾说：“我们在确定军事目标时，首先需要认识到，世界上大多数最基本的令人苦恼的问题是并不适宜用纯军事的办法来解决的。”

美国国家安全委员会这个备忘录，确定了美国在朝鲜的军事行动政策指导路线，其内容如下：

a.终极目标是通过与军事手段同样卓著的政治途径，去探求解决朝鲜问题的办法，最终建立一个统一、独立、民主的朝鲜。当前目标是通过适当的联合国机器，去寻求一个美国能接受的解决朝鲜冲突的办法，最低限度要达到：（1）依据停战协定结束战争行动；（2）建立北部边界以南的大韩民国政权，该政权起码应满足三八线以南地区行政和军事防务的需要；（3）保证非朝鲜的武装力量在合适的时机撤离朝鲜；（4）应允大韩民国建立足够的军事力量，以抵御或击退复兴后的北朝鲜之进攻。在实现上述目标之前，要一以贯之地反对、严惩侵略者。

b.在实现上述当前目标及维护美国和联合国军安全的同时，要力求避免使朝鲜的军事行动演变成与苏联的全面战争，力争避免在缺乏主要盟国支持的情况下，使朝鲜的军事行动发展成与共产党中国的全面战争。

军事行动的主要方针

朝鲜问题的处理：

1.美国始终将建立统一、独立、民主的朝鲜作为其最终政治目标。北朝鲜发动侵略以来，美国在联合国的军事目标是抵御侵略、建立维护国防和地区安全。中共军事力量介入后即改变了局势，通过政治途径建立统一、非共党化的朝鲜，军事上似乎已不可能。因此，我们在绝对不放弃对朝鲜所坚持的终极政治目标的同时，当务之急是找到解决朝鲜问题的办法，既要拒绝承认共产党对朝鲜三八线以南地区的统治，又要依据军事需要让非朝鲜军队分阶段地撤离朝鲜。

2.因为联合国和共产党军队似乎都有控制朝鲜部分地区军事局势的可能性，所以朝鲜的局势就有可能朝着以下任何一个方向发展：

a.中共同意结束战争行动和政治解决朝鲜问题。

b.中共既不提出也不接受任何解决问题之建议期间，双方处于政治、军事上的对峙状态。

c.联合国军向北推进。

d.有可能在苏联或卫星国“志愿军”海空军支援下，共产党发起大规模的强攻。

3.针对上述可能性，应作如下相关考虑：（a）“联合国军”不会接受将南韩任何地区留给侵略者的解决办法；（b）“联合国军”或许有能力将侵略者逐出南韩；（c）“联合国军”能够继续给中国人以沉重打击；（d）解决办法是让中国军队撤出朝鲜用于其他地区，从而结束中国人在朝鲜的损失；（e）目前联合国大多数反对再次越过三八线；（f）重要的是在联合国内在朝鲜问题上达到最大限度的团结。如果苏联不给朝鲜的中国军队向南大规模进攻提供业已增加的军事援助，结束冲突、实现政治妥协还是可信的。如此妥协即可实现非朝鲜军队撤出朝鲜。

4.鉴于朝鲜的形势，美国应该：

a.寻求一个能够接受的解决朝鲜问题的政治途径，既要考虑到苏联、台湾及列席于联合国的共产党中国，又不危害美国地位。

b.在缺乏如此解决途径，而又意识到当前没有其他可接受选择的情况下，要继续执行当前在朝鲜的军事行动方针，而无需以军事手段统一朝鲜，但应做到：

（1）予敌以最大限度的杀伤。

（2）防止南韩遭受军事侵略。

（3）限制共产党对亚洲其他地区的侵略能力。

c.继续努力影响我们的盟国对联合国在朝鲜军事行动的支持和援助。

d.尽快发展南韩赖以依靠的军事力量，使其最终有足够的力量承担起联合国军在南韩主要地区的防务。

e.如果苏联投入的参战“志愿军”足以威胁在朝“联合国军”的安全，要立即考虑从朝鲜撤出“联合国军”，并将美军置于准备大打的最佳地域。

f.如果苏联突然发动大战，应尽快从朝鲜撤出“联合国军”，并快速调动部署在其他地域的现役美军。

g.运用、凭借联合国的可行性机构，继续加强大韩民国的政府及民主机构的建设，继续加强对大韩民国及其从共产党统治下解放区的经济复苏、振兴之援助。

5.在解决朝鲜问题的每一阶段，美国均应特别注意建立发展一支强大的大韩民国军事力量，以继续进行对共产党军队（在对峙状态中）的斗争，同时应特别注意建立一个强大的军事屏障，以保卫大韩民国，使其免遭侵略。特别要重点放在对南韩军官能力的培养上。实现军事稳定的基本要素是，恢复大韩民国在分界线以南地区的权威，根据南韩经济吸收能力给以经济、技术援助，这将巩固“联合国军”撤离朝鲜半岛后的稳定。美军及“联合国军”撤离后，大韩民国可能仍需提供空中和海上军事援助。

5月17日，杜鲁门总统批准了这个文件。这是自1950年9月美军仁川登陆成功后，美国当局命令麦克阿瑟越过三八线北进以来第一次调整了朝战政策，第一次明确了“联合国军”的作战，不再实现军事占领全朝鲜的目标。事实上，也是美国当局承认朝战失败的一种表现。

此后，美国当局如艾奇逊所形容的，“就像一群猎狗一样到处寻找线索”，同北京进行接触。国务院通过驻巴黎的代表向驻德国的苏联管制委员会政治顾问、通过美国驻联合国的代表向苏联代表、通过美国和瑞典通往莫斯科的渠道、通过国务院政策设计办公室派人前往香港等进行试探。5月31日，在普林斯顿大学研究所工作、曾任美国驻苏联大使的乔治·凯南，受美国国务卿艾奇逊的委托，以个人身份同苏联常驻联合国代表雅格布·马立克举行了会晤。凯南拐弯抹角地表达了美国当局愿意通过谈判，沿三八线一带实现朝鲜停战的意图。凯南表示：美国准备在联合国任何一个委员会，或是以其他任何方式与中国共产党人会面，讨论结束朝鲜战争问题，并表明只是战场上双方的司令官派出代表讨论结束朝鲜战争的军事问题。美国还通过其他渠道作出了表示。

根据杜鲁门5月17日批准的美国国家安全委员会48/5号文件，参谋长联席会议于6月1日给李奇微发去了新的训令，规定了“联合国军”的战场行动方针。这个训令的内容是：

作为“联合国军”最高司令官，你要始终以你的部队的安危为重，迫使在朝鲜境内及其附近水域作战的北朝鲜军队和中共军队在人员和物资上付出重大牺牲，至少完成下列几项任务，而为解决朝鲜冲突创造有利条件：

1.缔结合理的停战协定，终止敌对行动。

2.在适于行政管理和军事防卫的北部边界线以南地区，建立领导整个朝鲜的大韩民国政权，而这条边界线不得划在三八线以南。

3.为分阶段从朝鲜撤出所有非朝鲜籍武装部队作好准备。

4.强化南朝鲜武装力量，使之足以阻止或击退北朝鲜的再度侵略。

根据这些训令和方针，“联合国军”于1951年6月上旬，全线转入战略防御。