第二十章 美国情报界当前面临的诸多问题与挑战 机密、透明度及泄密

在媒体与行政部门之间就非授权披露(即泄露)机密信息的长期对抗中,奥巴马政府代表了一个非同寻常的时代,尽管行政部门的某些行动并非奥巴马政府的产物,而是其内部文化和政策的产物。

不过,奥巴马政府起诉和囚禁的泄密者人数超过第二次世界大战后历届政府的总和。奥巴马政府的司法部在面对公众反对而后退的同时,试图授权各部门以《信息自由法案》下的请求来取代“格洛玛”应对方式,即以谎称记录不存在来拒绝承认或否认所请求记录的存在。奥巴马政府在某些时候也支持国家保密特权,该特权允许行政部门拒绝在法庭上向公民提供机密文件或信息。

奥巴马政府还面对布莱德利(现名切尔西)·曼宁和爱德华·斯诺登的泄密事件。前者被成功起诉,后者则逃脱了要捉拿他的多个政府部门的手掌。这两个案件都伴随造成巨大损害的常见指控,尽管对美国的实际伤害来说,最终造成甚或能否造成巨大损害都无法确定。这种结果并非没有先例。过去对不管是授权或非授权的披露事件,损害国家的指控都很随意,而且只有很少(甚至没有)证据,甚至那些知道更多内情的部门,其指控也缺乏证据。在许多事例中,其中之一是国会独立委员会审议国家侦察局的2000年报告。该报告描绘出1992年国家侦察局行动解密前的保密黄金时代,尽管事实上涉及该局存在和实例的间谍事例早在1992年之前很久就发生了,包括RHYOLITE信号情报和KH-11型成像卫星。近年,布什政府指称《纽约时报》对无线窃听的披露会告知恐怖分子尚未知道的事——其通信会被监视,但该指称无视恐怖分子已充分意识到可能被监视的大量证据。

与此同时,披露信息的潜在价值常被忽略。对东京湾事件缺乏证据的泄密,可能在美国升级越南战争行动以及向越南派遣更多征兵方面束缚了约翰逊总统的手脚。同样明确无误的是,没有斯诺登泄密就不会有国家安全局和国家情报总监办公室文件的解密,不会有特派的审议小组及其报告,不会有隐私与公民自由监督委员会对那些有争议方案的报告,当然也不会有限制那些行动的改革或立法建议。

在提供信息方面,情报界的许多部门(当然不是全部)已明显后退,不管是应对《信息自由法案》还是法定解密审议的请求。情报界不仅从克林顿政府的政策后退了,甚至也从里根和布什政府的政策后退了。

一个值得注意的变化是,小布什政府披露了包括伊拉克、阿富汗和恐怖主义问题的国家情报评估的存在及主要评价,而奥巴马政府则未发布任何有关评估的信息。除了缺少自行决定的信息发布,看来也没有应信息自由法案请求而发布国家评估。至于“2009-2012年国家情报评估或跨情报部门备忘录中标有‘网络’、‘网络战’及‘网络战争’字样”的信息披露请求,国家情报总监办公室答复,相关文件在档,但“必须完整留存”。

近年,向全国情报委员会提供信息的网站完全消失了。国防部情报局在20世纪80年代初曾应《信息自由法案》的请求自动发布其组织和功能指南,而现在只上传一幅其整个机构的图表,却没有有关内容的进一步信息。国防情报局的保密状况进一步强化。其近任局长迈克尔·弗林在其离任讲话中谈到需要透明度时,下令停止出版非保密的内部期刊《公报》。该期刊提供有关国防部情报局组织和行动的有价值的信息,并可通过《信息自由法案》轻松获得。国家地理空间情报局也对其组织结构信息采取了相似作法。从上述事例中可见,该局依靠国会授权以任意封闭其组织信息。这就证明,某些情报部门将滥用现有的豁免权,而国会的行动则可以阻碍而非推进透明度。美国特种作战司令部在获得国会授权后,干脆要求不适当的信息自由豁免权,拒绝公布其未经标明的组织机构图表。该司令部最近断言,因图表包含类似国家侦察局等机构的代表名单而不能公布,似乎该司令部没听说过公布单独信息的要求,也没有办法遮蔽有关名单。

中央情报局经常采取的策略是,宣布被要求公布的文件享有完整性豁免权,也就是说一个句子都不能公布。其习惯说法是,完整文件被豁免公开的原因是其信息的机密性,若公开可泄露有关来源和方法。中央情报局近年宣布,目前已不起作用的气候变化与国家安全中心证书,以及该中心制作的五页报告,都有完整性豁免权。中央情报局还宣称,其《情报研究》期刊的许多文章都有完整性豁免权,包括有关特别行动办公室的创立(20世纪40年代后期设立)、对美国运输司令部的情报支持以及核情报来源的文章。这些说法的荒谬之处,是中央情报局在一起不相干诉讼中显示出来的。在这起诉讼终结时,中央情报局公布了那些文章,大部分内容是明确非保密的,而且有标注。中央情报局在应对《信息自由法案》请求以及面对法官时能躲则躲,这并非中央情报局在披露信息上采取双重标准的头一例。与此相似的是,司法部拒绝完整公布该部检察长有关联邦调查局报告的请求。该请求的依据是《2008年外国情报监视法案修正案》第702条款。然而,在面对《纽约时报》诉诸的一项法律行动中,中央情报局却不得不公布了这份284页文件的大部分内容。

对于缺乏透明度及口是心非,解决之道部分来自政府对内对外对透明度的坚定承诺。但政府各部门对披露信息的抵抗,却能藐视或破坏来自支持透明度或预设可披露信息的广泛指令。因此,禁止各部门在未获特别豁免时对某些信息加以保密或拒绝披露,在某种情况下也许是必要的。此外,对秘密决定和《信息自由法案》请求的答复进行审议,有必要成为各检察长人员充足的办公室的一个授权。这些检察长都坚定支持信息披露,并有权保证诚实行为和遵守指令。