(1)中央官

宋朝中央机构可分为行政、军事、财政、司法监察和为皇室服务的机构等五个系统。

从行政系统看，最高长官仍为宰相，其特点有二，一是官名变化多，二是权力小于前代。宋初，沿唐后期和五代制度，设中书门下。中书门下设于宫中，又称政事堂，为正、副宰相治事之所。正宰相称同中书门下平章事，副宰相称参知政事，各设一至三人。下设孔目、吏、户、兵礼、刑等五房，置检正五房公事、提点五房公事等官，处理具体事务。神宗元丰五年(公元1082年)改革官制，撤销中书门下，恢复唐初三省六部制度，以尚书左仆射兼门下侍郎为左相，尚书右仆射兼中书侍郎为右相，以门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞为副相。徽宗时候，改左仆射为太宰，仍兼门下侍郎，称首相；改右仆射为少宰，仍兼中书侍郎，称次相。钦宗时候，恢复元丰制度。高宗建炎三年(公元1129年)，又以左、右仆射兼同中书门下平章事为宰相，参知政事为副宰相。孝宗乾道八年(公元1172年)，改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相，仍以参知政事为副宰相。北宋相权小于前代，远不如汉、唐，这是因为北宋初叶推行了二府三司共同治国的权力体系，军政由枢密院掌管，财政由三司掌管，宰相只是行政首脑。同时参知政事定为宰相副职，也形成了对宰相的有力牵制。元丰改制虽然取消三司，但二府“对掌大政”的局面并没有彻底改变。

北宋前期，三省六部二十四司几同虚设。《宋史·职官志》记：

中书令、侍中、尚书令不予朝政，侍郎、给事中不领省职，谏议无言职，起居不记注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言(即唐朝拾遗、补阙)非特旨供职，亦不谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者十常八九。

这些官称失去了原有的意义，已不代表具体职务，仅作为官品高低、俸禄多寡的依据，称为寄禄官，以至“使天子之大有司，废为闲所”(《文献通考·职官考六》)，而真正权力转向一些新设置的机构。如掌管军政的枢密院，总管财政的三司，掌管制、诰、赦、敕、图书的学士院，掌受天下奏状、案牍及颁布命令的银台司、通进司、发敕司，负责中下级文武官员任命、考核、黜陟的审官东院、流内铨(简称铨司)、审官西院、三班院，负责礼仪的太常礼院等。元丰改制后，除少数机构外，这些机构大多陆续被撤销，从而恢复了三省六部二十四司的职能。原中书门下之权分属三省，中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行。三省成为最高政务机构。六部除兵部外，其他五部也得到充实，特别是吏部，不仅管中低级文官，而且管武官，职权比唐代有所扩大。南宋时候，中书省与门下省合并为中书门下省，与尚书省实为二省，但习惯上仍称三省。三省不另设长官，由宰相、副相通治或分治三省事务。六部设官减少，各部或由尚书或由侍郎主持部务。二十四司亦有所省并。

宋朝寺监设置有太常、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺，国子、少府、将作、司天、军器六监。北宋前期九寺六监中，除大理寺、国子监、司天监、都水监、军器监外，与三省六部情况相仿，名存实亡，职权被其他机构夺取。元丰改制后，撤销司天监，另设太史局，九寺五监始各专其职，设官职掌，一如唐制。但各寺职务繁简不一，《尘书·谐谑》记载：太府寺因所隶事务繁多，有“忙卿”之称；司农寺因所掌仓库分布很广，有“走卿”之称；光禄寺因掌酒醴膳馐，有“饱卿”之称；鸿胪寺掌四邻各国朝贡，而宋朝国势弱，朝贡者少，有“睡卿”之称。南宋时候，各寺监有所省并，如鸿胪寺、光禄寺并入礼部，卫尉寺、太仆寺并入兵部，少府监、都水监并入工部。

从军事系统看，北宋中央可称为枢密院——三衙体制。枢密院是总管全国军事的最高行政机构，与中书门下并称二府。枢密院的职责是：“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密令，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事皆掌之。”(《宋史·职官志二》)枢密院长官为枢密使或知枢密院事，次官是同枢密院事或枢密院副使，资历再次者则称签书枢密院事或同签书枢密院事。枢密使的地位相当于同中书门下平章事，副使相当于参知政事。枢密院主次官与参知政事同称“执政官”。宰相与执政官又合称“宰执”。枢密院下设兵、吏、户、礼诸房，置都承旨、副都承旨，分管各种具体事务。宋朝枢密院与唐朝枢密院不同的是长官多由文人担任，不用宦者，武将任此职者也极少，仅曹彬、王德用、狄青数人。枢密院有调兵之权，但不直接统领军队。掌管禁军的是三衙。宋初沿用后周制度，设殿前司与侍卫司。但殿前都点检、副都点检与侍卫司的都指挥使、副都指挥使、都虞候，逐渐不再任命。以后，侍卫司又分裂为侍卫马军司和侍卫步军司，与殿前司合称三衙。三衙长官都称都指挥使，副职有副都指挥使、都虞候。其属有指挥等武官。宋初三衙长官有统兵出征者，后来则无。枢密院与三衙互相牵制，平日枢密院掌握调兵权，三衙掌握管理训练权，统兵出征时则另外遣将，三者都不能拥兵自重，从而防止了宋代兵变的发生。

从财政系统看，国家财政管理的主要机构是三司(户部)和内库。三司指盐铁、度支、户部，唐朝分立(偶有合设)，五代合一，宋初沿五代旧制，为总管全国财政的机构，号称计省，地位仅次于中书门下和枢密院。三司及盐铁、度支、户部三部各设正使、副使、判官。三司使称计相，地位略低于参知政事。元丰改制时，撤销三司，分其职于尚书省户部。三司使则由户部尚书取代。但全国财政大权又绝非尚书省所属户部所能全面经理，所以北宋后期又有总领财赋官及经制使。经制使主要掌管东南财政。如果说三司或户部是皇帝间接控制的国家财政机构，那么内库则是皇帝直接控制下的财政机构。内库始于太祖建封桩库，太宗时候扩大为内藏库，以后内藏库规模不断扩大，收入大，支出广，朝廷重大的财政开支多仰仗于内库。内库的主管，多为内臣或专门委派的朝臣，宰相、三司(户部)皆不得过问。

从司法系统看，北宋前期有刑部、大理寺、御史台和审刑院。大理寺是审判机构，负责详断各地奏报案件。刑部掌刑法狱讼。不过北宋前期刑部职权多被侵夺，或由他官兼理，或由御史台来审断。御史台有推直官和推勘官，负责司法方面的事务。审刑院设于宫中，有知院事一人和详议官六人，“掌详谳〔yan艳〕大理所断案牍而奏之”(《宋史·职官二》)。北宋前期，凡案件经大理寺审断，报审刑院复查，由知院事和详议官写出书面意见，上报中书，奏请皇帝裁决。事实上审刑院侵夺了刑部复审权，成为皇帝直接控制下的最高司法机构。宋神宗熙宁三年(公元1070年)，诏令审刑院并入刑部，重新恢复刑部和大理寺为最高司法机构。元丰改制后，刑部设尚书、侍郎、郎官、员外郎和都官郎中、比部郎中、司门郎中等官职；大理寺置卿、少卿、正、推丞、断丞、评事、主簿等官职。宋代大理寺的特点是内部分左、右二寺，左寺断刑(判决)，右寺治狱(审问)。审问与判决分别由不同机构官员担任，可以互相监察，保证司法的质量。

最高监察机构仍是御史台。名义上的最高长官是御史大夫，只是作为加官，授予其他官员，真正的长官是御史中丞。下属机构与唐朝相同，有台、殿、察三院。与唐朝不同的是，宋初监察职务多由他官兼领，御史常为寄禄官，实际任职者很少。元丰改制，始正其职。此外，宋朝监察御史无分察地方之责，主要是监察尚书六部。与御史台职能相近的有谏官。宋初沿唐制，设左右谏议大夫、补阙、拾遗。宋太宗时候，改补阙、拾遗为司谏、正言。这些官职，虽名为谏官，但无诏令并不任事。宋仁宗初年(公元1023年)，正式成立谏院，长官称知谏院事，以司谏、正言充任。元丰改制，废谏院，以左右谏议大夫、司谏、正言任谏职，分隶门下、中书两省。高宗建炎三年(公元1129年)，复设谏院。宋以前各朝台(御史)、谏(谏官)职责分明，宋朝开台谏合一之端。谏官并不单任谏职，也常纠举弹劾大臣；御史台御史除主监察外，也有进言规谏之责。二者虽各有侧重，但事权常常相混，故并称台谏。

宋承唐制，也设有翰林学士院。唐朝翰林学士院不是国家正式机构，宋朝则正式成为国家机构。学士院中有翰林学士若干。学士中资历深者称承旨。入院未授学士衔的称直院。如学士缺，他官暂代学士职务的称权直。冠有翰林之名而不属学士院的有翰林侍读学士、翰林侍讲学士，以在皇帝左右进讲书史为职。宋代翰林学士待遇优异，地位仅次于正副宰相、枢密使和三司使，为群臣所仰慕。原因有二，一是职事重要，皇帝青睐。学士院地处宫禁，负责起草朝廷制诰赦敕等各种重要文书，同时备皇帝顾问，往往能以个人的意志影响皇帝。二是军政二府首脑多为翰林学士出身，是一般官员所企盼的职位。此外，宋朝还新增设殿阁学士。某某殿(如观文殿)大学士、学士，一般都资望极高，多为执政大臣的荣衔。又有龙图阁、天章阁等藏书处，各置学士、直学士、待制、直阁等官。这些官员的职责是管理秘籍，为文学侍从之臣。不过朝官外出也往往加某某阁学士的头衔，以示恩宠。北宋著名政治家、清官包拯，经常用龙图阁直学士，就是这类官称。

为皇帝服务的宦官机构有入内侍省和内侍省。入内侍省，设都都知、都知、副都知、押班等，掌管宫廷内部生活事务，与皇帝、皇后最为亲近。内侍省，设左右班都知、副都知、押班等，掌管殿庭洒扫等杂役。

图5 包拯像

太子官署称东宫官，设置与唐朝相同，皆以他官兼任，太子即皇位后即废。

(2)地方官

宋朝地方分路、州(府、军、监)、县三级。宋初沿唐制，将全国分为十道。宋太宗至道三年(公元997年)，改道为路，凡十五路；仁宗初年，析为十八路；神宗元丰八年(公元1085年)，增至二十三路；徽宗时候又增至二十四路；南宋仅存十七路。宋朝的路不同于汉代的州，也不同于唐代的道，具有地方监察区和行政区的双重性质。路的主要机构设置有安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等。

安抚使司，最初为临时性机构，以后逐渐成为常设机构。北宋各路不全设，南宋时普遍设置。长官为安抚使，通常由本路最重要的州府长官兼任。主管一路军政，同时也兼理民政。南宋前期，安抚使为路的第一长官，战时，可以“便宜行事”。宁宗以后，兵政归都统制司，民政分属其他各司，安抚使有职无权。安抚使俗称“帅臣”，官署俗称“帅司”。

转运使司，最初也是临时机构，宋太宗时候改为正式机构。长官是转运使。转运使全称为“某路诸州水路计度转运使”。若兼任两路以上，官位较高，则称都转运使。副长官有转运副使、转运判官。主管一路或数路财政和漕运。转运使俗称“漕臣”，官署俗称“漕司”。

提点刑狱司，宋太宗时候始设，后罢。宋真宗时候复设，遂成定制。长官是提点(某路)刑狱公事，亦称提点刑狱。副长官是同提点刑狱公事，或武臣提刑。主管一路司法。提点刑狱公事简称“提刑”，官署俗称“宪司”。

提举常平司，宋神宗时候始设。长官为提举常平使。主管一路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利等事。提举常平使简称“提仓”，官署俗称“仓司”。

漕司、宪司、仓司也都有监察州县官吏的责任，因此，统称“监司”。监司与安抚使司合称“帅臣监司”，或“帅漕宪仓”。帅漕宪仓都是中央派往地方监督指挥军、政、财、刑政务的，权任很重。随着这些机构设置的稳定，其性质也发生变化，逐渐从单纯的监察机构向一级行政机构转化，所以路实际上是从监察区过渡到行政区的一种形式，以后元朝行省制度的产生也与宋代的路不无关系。

路下的府、州、军、监同为一级。一般多称州，领数县或十几个县；国都、陪都以及皇帝即位前居住过或任过职的州称府；军事要冲之地称军；盐铁矿冶之区称监(也有隶属于府州的军、监，地位相当于县)。开封府称东京，有时设置府尹，多以太子、亲王担任。如无人任尹，则设“权知开封府事”，由待制以上官员充任。包拯曾知开封府事，为官清廉，刚正不阿，在历史上被颂为清官。府设知府事，州设知州事，军设知军事，监设知监事。“知”是主持的意思，知州(府、军、监)事总管一州(府、军、监)的行政、财赋、军事等事。知州的全称是“权知军州事”，通常由中央指派文官充任。又设通判，初设时既非知州事副贰，又非属官，同领一州(府、军、监)之事，对主官有监督之责，各种公文须由通判和知州事联合签署才能生效，从而形成了对知州事权力的牵制。以后随着中央对地方控制的稳定，通判才逐渐演变成州的副长官。州的属官有录事、司户、司理、司法等各曹参军，分管庶务、户口、赋役、狱讼、司法等事。

地方行政最低一级为县。县分赤(京师内)、畿(京城外)、望(4000户以上)、紧(3000户以上)、上(2000户以上)、中(1000户以上)、中下(不满千户)、下(500户以下)八等。县设令，如以京朝官领县事，则称知县。县令或知县负责一县之民政、财政、狱讼等事，若县有驻军，则兼兵马都监或监押。属官有主簿和尉。主簿分管官物和簿书，尉在主簿之下，分管训练弓手，维持治安。令、主簿、尉，常不全置。神宗时，又在20000户以上的县设丞担任县令的副贰，但南宋时候撤销。

(3)品阶勋爵

北宋前期沿用唐制，官品为九品三十阶。元丰改制，重订官品，设九品正从十八级。在宋朝政治生活中，官品不太重要，只是官员公服颜色的一种标准。

阶分散官阶和本官阶。北宋前期散官阶也沿用唐制，为官吏的一种附加性官衔。文散官从开府仪同三司到将仕郎，共二十九阶。武散官从骠骑大将军到陪戎副尉，共三十一阶。散官阶与实际职务和俸禄无关，作用不大，所以元丰改制时将此废除。以后散官专指闲散不管事的官职。本官阶与北宋前期差遣制度的稳定化有关。如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等，这些本是唐代职事官，但在北宋前期却称本官阶。而差遣中带有判、知、权、直、试、提举、提点、签书、押等字的官名，如参知政事、知县、直秘阁、提点刑狱公事等，才是真正的职事官。另有如安抚使等虽不带上述字样，但也是受差遣的职事官。本官阶与官员职务无关，是官员俸禄的标准。北宋前期文官本官阶分四十二阶，武臣二十七阶。元丰改制，宋神宗将京官的本官阶改为职事官名，而新定的京朝官的本官阶(又称寄禄官阶)采用原有散官阶名称，自开府仪同三司至承务郎，共二十五阶。从此，新的本官阶成为决定京朝官俸禄多少和身份高低的标准。

勋官十二级，与唐制相同。宋徽宗曾罢文官勋官，南宋时又恢复。

宋朝爵位比唐朝增多，分为十二级：王、嗣王、郡王、国公、郡公、开国公、开国郡公、开国县公、开国侯、开国伯、开国子、开国男。凡有爵位的都有食邑，以户为单位。不过食邑是个虚数，食实封才是实数。食实封者，按实封一户每日计钱25文，随月俸向官府领取。

宋朝官员正俸多以钱计算，禄粟以粮食计算，春秋服装以匹帛计算。不过有时应发放实物的也折合成钱。除俸禄外，还有各种名目的额外补贴。高级官员也有食邑之封，地方官有职分田。总的说来，宋朝官员的物质待遇在历朝中要算最优厚的。对此，清人赵翼评价说：“其(宋)待士大夫可谓厚矣。唯其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。”但另一方面，赵翼也指出：给赐过优，使宋朝财政困厄，“此宋制之不可为法者也”(《廿二史札记·宋制禄之厚》)。