第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化 第三节 政区分等的意义和作用

政区的分等是为了了解国情,以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等,因为县是亲民单位,是直接管理户口,征收赋税的政府组织。户口的多寡,税收的高低,直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第,实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计,以便作为施政的依据。

统县政区是县级政区的集合,因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大,政治上地位较为重要,所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。

至于高层政区,则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有,即使有也多半是由于不得已才设置,如唐后期的方镇有的处于割据状态,何来全国统一的分等?有的朝代的高层政区权力分散在几个机构中,如宋如明,分等显然没有意义。加之高层政区数目少,中央控制紧,情况一目了然,也没必要分等。所以除南北朝后期(当时作为高层政区的州数量也很多)外,高层政区都不分等。即使南朝梁陈两代,州的分等也纯粹是为了安排升转官员的目的。其分等原则是依州的地理位置和其他政治因素而列其高下,以便安插不同级别的官职。隋代后期取消这一陋规以后,历代高层政区再不分等。南北朝门阀制度森严,寒庶之分非常明确,因此与官员的九品中正制相对应,北朝的齐、隋也都有分州郡县三级各为九等的做法,但到隋重新一统宇内之后,这种做法就被抛弃了。

2000年政区的分等标准是以经济因素为主并结合政治军事因素而定。户口是征税纳赋的依据,秦汉田租的征收,王侯的分封都是以户为单位,魏晋以后实行户调制,更是以户为单位征集的。所以元代以前分等的标准离不开户口数。农业社会里,人是最主要的生产力,所以户口的殷实和经济的发达是同一件事的两个侧面。因此以户口作为分等标准是经济因素的最好体现。但是由于赋役剥削越来越严重,逃避赋役的户口越来越多,直接影响政府的财政收入,因此明代就改为以钱粮数为分等的依据。因为粮食的产量与土地数量(垦田数)相联系,户口可以逃而土地较难于隐瞒。

分等的标准在经济因素之外,政治军事因素也有一定的重要性,这在上面已分别提到,不再赘述。

政区分等的意义自然在于了解国情,但还有一项重要的作用是以此来决定该政区长官的级别,政府组织的规模,僚属的配备,以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家,官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定,中朝外官莫不如此。政区的分等又可作为外官升黜的依据。

各正史的《百官志》往往保留了不同等第政区的行政组织规模和官员品俸的具体规定。如《隋书·百官志》记隋前期九等县的组织规模说:“县置令、丞、尉、正,……等员,合九十九人。”这九十九人是指上上县官员吏职的配备,然后逐级往下减员:“上中县,减上上县吏属四人。上下县,减上中县五人。中上县减上下县十人。中中县,减中上县五人。中下县,减中中县五人。下上县,减中下县十二人。下中县,减下上县六人。下下县,减下中县五人。”由此我们知道,隋前期最低等的县犹有吏员47人。

又如傣禄的规定为:“刺史、太守、县令则以计户而给禄,各以户数为九等之差……大县百四十石,其下每以十石为差,至于下下,则六十石。”县令的品位则只以三等计,“上县令,为从六品,中县令为从七品,下县令为正八品。”其他朝代也莫不大同小异,如宋制,赤县或二万户以上县才置县丞,又主簿一职须1000户以上的县才得置,400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、尉各一人,中县不置丞,下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等,则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。

所以行政区划分等的实际意义,一言以蔽之,仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期,户口的多寡就表示财赋的丰啬,同时户多也表明事繁,所以以户口作为基本标准。后期两者脱钩,因此直接以税粮为据分等。但实际上行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明,所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。