第十一章 万物维新 地方制度改革

中央官制理顺了,隋文帝做的第二件大事是改革地方制度。有两个方向:

第一、改革原来州郡县三级行政体制,实行川县二级制。

第二、改变高门大姓把持地方的局面,地方佐官由中央任命。

为什么改三级制为二级组呢?因为当时的地方行政区实在太多。举一个数字。当年西汉时,全国一共一百零三郡、一千五百八十七个县。平均每一郡统辖十几个县,是比较合理的行政分层。可是到了隋朝,领土少了江南一大块,但是,地方的行政层级反倒复杂起来,也多起来了。隋朝实行州、郡、县三级体制,州有两百一十一个、郡有五百零八个、县则有一千一百二十四个。平均一州才管两个半郡,一个郡管两个多一点县。十分不合理。

为什么隋朝的行政区这么多?很简单,因为隋朝继承的是北周和北齐的行政设置,北周和北齐的行政区就这么细碎。当年北齐和北周分裂时,争相以官职来笼络人才。可是现有的官职不够,便拚命把地方行政细碎化,原来应该设一个州的地方,设三个州;原来应该设一个郡的地方,设五个郡,这样地方官就多起来了。官职多,就可以多安排几个干部。可是你这样笼络人才,我也这样笼络人才,最后,北齐和北周竞相设置新的行政区画,这样一来,无论北齐还是北周,行政区都愈画愈小,官也因此愈来愈多。

后来,北周吞并北齐,地方基本没做变动,照单全收,而隋朝又篡了北周天下,这个问题依然没有解决。问题是,这么多行政区,这么多官,不仅意谓着人浮于事,行政效率低下,还涉及行政成本的问题。所有官员都得老百姓来养,官员多了,老百姓不就苦了?国家财政也承受不起。在这种情况下,改革地方行政体制便显得十分迫切。

开皇三年(五八三年),官员杨尚希上了一份奏章,他说:


窃见当今郡县,倍多于古。或地无百里,数县并置;或户不满千,二郡分领。具僚已众,资费日多;吏卒又倍,租调岁减……民少官多,十羊九牧。……今存要去闲,并小为大,国家则不亏粟帛,选举则易得贤才。


这份奏章把问题说得非常清楚,但是,解决办法并不理想。什么叫存要去闲、并小为大啊?闲和不闲到底怎么区分,小和大的界限在哪里?还有,如果这样做,三个层级岂不要大动干戈?隋文帝觉得太难操作,干脆直接省掉一个行政层级,省哪一级呢?

只能省中间层,把郡这一级取消!开皇三年(五八三年),隋文帝一声令下,全国五百零八个郡马上全部撤销,这样一来,实行了好几百年的州郡县三级制重新变成州县二级制,行政层级减少,十羊九牧的局面大大缓解,地方行政开支也大幅下降,对老百姓而言,是件大大的好事。

再看第二项措施,地方佐官由中央任命,是一项重要改革。从秦汉以来,中央只任命州刺史、郡太守、县令等主要长官,而长官下属的官吏,也就是佐官,均由长官自行辟召。地方长官都辟召什么人呢?当然首选当地的高门大族。因为他们对地方的情况比较清楚,而且人脉发达,有能摆平各种局面,中央空降过来的地方官还得依靠他们才能站稳脚跟。这就和《红楼梦》中贾雨村当官,先要抄一张当地的护官符一样。这样一来,虽然地方的主要长官是中央任命,但是,地方的实际行政往往把持在当地豪门手里。

东汉时就有这样的歌谣:“南阳太守岑公孝,弘农成瑨但坐啸。”意思是,当时的南阳太守是弘农人,叫成瑨,他到南阳做官后,辟召当地的名士岑公孝,让他当功曹。结果,岑公孝把政事打理得清清楚楚,根本不用成瑨操心。成瑨每天只需找个清静地方吹口哨玩就可以了。所以,人们说,真正的南阳太守是岑公孝,弘农来的成瑨不过是坐在那里吹口哨罢了。问题是,这就助长了世家大族把持地方的风气!不利于中央集权。中国从东汉末年到隋朝三百年分裂,贵族把持地方即为主要原因之一。怎么办呢?

于是在开皇三年(五八三年),隋文帝规定,原来由长官辟召的佐官统统下岗,担任乡官,只管教化风俗,不管行政事务。空出来的行政职务由谁担当?文帝下令,从今以后,地方佐官一律由中央任命,而且一年一小考、四年一大考,依据考核情况决定去留。

这样一来,地方官吏的任免权就牢牢抓在中央手里,中央和地方的步调高度一致,世家大族再想横行乡里,左右地方政权,闹分裂、割据就难了,由此加强了中央集权。