第四章 官员代理 一、代理与授权

盘点帝国的家当其实是一件充满困惑的事情,因为历史的天空常常疑云重重,问题和麻烦则往往接踵而来。比方说,按照前面的分析,帝国的政治既非人治,又非法治,还不当真是德治,那么,它又该是什么,能是什么?或者说,该怎样准确地表述和界定帝国的政治?

也许,是"官治"。或者说,官僚政治。

所谓"官治",就是"以官治国",正如"德治"就是"以德治国", "法治"就是"以法治国", "人治"就是"以人治国"。那么,官治与人治有什么区别?官与人,不都是"人"?官治与人治,不都是依靠人而不是别的东西(比如法律、道德、礼仪)来治国吗?区别就在于:第一,人治靠的是某个个人,官治靠的是官僚集团;第二,人治靠的是个人威望,官治靠的是集团力量;第三,人治力量来自本人自身,官治力量来自官方授权。也就是说,官治并不要求某个官员有多高的素质、水平和威信,只要他有一定的官衔和足够的权力就行。因此,官治不会像人治那样人亡政息(比如曹操一死,曹丕就改变路线;孔明去世,蜀汉就后继无人)。也因此,人治在帝国历史上只能是昙花一现,官治却能保证长治久安。因为在官治的体制下,政策和策略是由整个统治集团来制定的,并不十分在意某一个人的去留存亡(比如晁错被杀而削藩照旧)。何况一个官员下台了,还会有新的官员补上去;而前任官员推行的政治,又原本与他的人格魅力和个人威望无关。

这样一种政治,无疑是最符合帝国制度的。这不仅因为帝国已是成熟的国家,不能再将自己的命运系于某一个人,还因为帝国实行的是郡县制。郡县制与封建制的区别有三:第一,封建制是分权制,天子分权于诸侯,诸侯对自己的"国"享有独立的主权和治权;郡县制则是集权制,集天下之权于中央,郡县不过中央的派出机构。第二,封建制是领主制,诸侯的邦国和大夫的采邑都是他们自己的;郡县制是地主制,地方官对自己管辖的地区绝无产权也无主权。第三,封建制是世袭制,天子、诸侯、大夫均家族世袭,代代相传;郡县制是任命制,所有官员均由中央政府或上级部门任命,不得传子传孙(乱世例外)。世袭的天子、诸侯、大夫是贵族,任命的相(三公)、卿(九卿)、守(郡守)、令(县令)是官员。这也正是帝国区别于邦国的紧要之处——邦国的政治是贵族政治,帝国的政治是官僚政治。

实际上,帝国与邦国的区别也是三条:一,邦国的国家体制是封建制度,帝国则是郡县制度;二,邦国的政治形态是贵族政治,帝国则是官僚政治;三,邦国的统治阶级是领主阶级,帝国则是地主阶级。因此,如果说邦国建立之初的头等大事,是封国土,建诸侯,那么,帝国建立之初的头等大事,则是设郡县,命官员。《 汉书·百官公卿表上》 说:"秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。"可见帝国的组织离不开两大要素,即皇帝和官员;帝国的管理体制也有两大特点,即中央集权和官员代理。

官员代理,也是帝国不同于邦国之处。早期邦国和部落一样,也是实行"首长负责制"的。所谓"首长负责制",就是部落的领导人(酋长)直接管理部落事务,并对部落的兴衰存亡负责。这种制度,在部落变成部落联盟和部落国家时,也还基本可行。但由于此时的规模已远远大于部落,因此在实行"首长负责制"的同时,也需要为首长安排一些助理。这就是最早的"官"。这些最早的官也有两种。一种是作为部落的酋长担任联盟的职务,实际上是代表本部落参与联盟事务,是兼任而非专任。另一种专任的助理则多为"技术官僚",有的甚至由奴隶充任(如商汤的宰辅伊尹),也不署理地方事务。显然,前一种是"小老板",后一种则是"打工仔",他们都不是"代理人"。

部落和部落国家时代没有的,邦国时代也没有。因为早期邦国虽然比部落国家更像国家,却多半仍是小国寡民,大的不过现在的一县,小的则不过现在的一乡。这样小得可以的蒙尔之邦,如果实行民主制,可以是"直接民主"(如希腊城邦);如果实行君主制,则无妨"直接君主"(如早期邦国)。"直接君主制"由"首长负责制"过渡而来,并无不便;而联盟时代的助理,就转变为邦国的卿大夫。不过,邦国时期的卿大夫,与帝国时期的州县督抚可是两回事。后者是政府雇员,前者是诸侯家臣。家臣与官员的区别是:官员任命,家臣世袭(因此也叫"世卿制") ;官员服务于国家,家臣依附于个人;官员要拿薪水,家臣是尽义务。更重要的是,家臣(卿大夫)与诸侯原本就是一家子,是诸侯的叔伯、兄弟、子侄,诸侯则在理论上是天子小宗,因此这一制度也可以称之为"家族共治制"。或者说,治国即"家族共治"(家臣治国),齐家则"首长负责"(直接君主)。当然,卿大夫也有自己的"家臣",比如那些有一技之长的"士"(食客、门客)。士充当卿大夫的家臣,卿大夫充当诸侯的家臣;诸侯对自己的"国"负责,卿大夫对自己的"家"负责。"首长负责制"(酋长制)与"家族共治制"(家臣制)并存,这就是邦国制。

那么,邦国时代就没有代理问题吗?有。只不过,他们代理的不是君权,而是天道。按照传统的说法,天子之所以能君临天下,是因为他获得了上天的授权。授权方式即"天命",变更授权即"革命"。"天命玄鸟,降而生商"(《 诗·商颂·玄鸟》 ),故商人得有天下。"周革殷命"以后,授权变更了,故周人得有天下。这个说法,帝国继承了下来。所谓"奉天承运",其实就是不断重申上天的这一授权。

不过,邦国和帝国虽然都在"代理天道",代理方式却不相同。简单地说,邦国是"多家代理",帝国是"独家代理"。独家代理,就是皇帝一家一族代理天道;多家代理,则是天子和诸侯、大夫共同代理。邦国时代的天子,从上天那里获得授权以后,不能一个人把那"天下"独吞了,必须分给诸侯,再由诸侯分给大夫,这就是"封建"。封建不仅是分地,也是分权,这就叫"分权制"。分什么权?上天所授之管理权。这样一种权力既然已被层层分割,层层转包,当然不是天子"独家代理"。事实上,诸侯建国,代理的不是"天子之权";大夫立家,代理的也不是"诸侯之权"。天子、诸侯、大夫,都是"天道"的代理人。他们代理的,也都是"天授之权",岂不是"多家代理"?只不过各家份额不同而已。

这当然不合"天道"。因为"天道无私",岂能"私分天下"?因此帝国制必然要取代邦国制,郡县制必然要取代封建制,分权制也必然要被代之以集权制。既然是集权,天道就不能再"多家代理",而只能"独家代理"。但帝国的幅员如此辽阔,人口如此众多,如果事无巨细都要皇帝亲自去"替天行道",既不合理,也不可能。合理并且可能的办法是委派官员去代理,就像农场主雇人放羊一样。这就是与"集权制"相配套的"代理制",即由皇帝代理天道,官员代理皇权。皇帝是权力的总开关,官员是权力的水龙头,由此构成帝国的心血管。既然是心血管,那就不但要有心脏,还要有动脉、静脉、毛细血管。所以帝国的行政区域和官僚体系,就一定要分出层级来,比如州、郡、县、乡。中央集权,分级管理,这就是"集权制"。君权神授,官员代理,这就是"代理制"。中央集权(集权制)与官员代理(代理制)并存,这就是帝国制。

帝国的官员在总体上可以分为两大部分,即中枢官员和地方官员。中枢官员中,地位最高也最重要的是宰辅,即通常所谓宰相,以及相当于宰相者。但严格地说,宰辅不是皇权的代理人,而是君王的高级助理。他们的地位、权力和责任往往含糊而多变,有时不过是皇帝的秘书或者管家,有时又几乎可与天子分庭抗礼。因此帝权与相权一直是一对矛盾,并最终导致了朱元璋的罢相。其余中枢官员,又可以分为三大系统,即行政、司法、监察。如六部尚书(部长)、侍郎(副部长)、主事(司长),即为行政系统官员(刑部兼跨司法);大理寺卿(最高法院院长)、少卿(副院长)是司法系统官员;都御史(监察部长)、副都御史(副部长)和监察御史(处长)是监察系统官员。另外,还有一些服务性和专业性的部门,如钦天监(国家天文台)、鸿胪寺(掌管少数民族事务的机构)、翰林院(国家社会科学院)等。后面这些官员,也都不是代理人。行政、司法、监察三大系统的,则只能说是部分代理。

真正体现了"官员代理制"的是地方官员,他们才是代替农场主去牧羊的人,因此有时干脆就叫做"牧"(比如袁绍、曹操、刘备、孙权,便都做过"州牧")。地方官的任务主要是:宣布德意,推行礼教,征收赋税,征集兵员,维持秩序,维护治安,并在特殊情况下向臣民提供福利(比如贩灾)。前面两条体现了德治和礼治的精神,事实上敦风化俗也历来就是官员们尤其是地方官的重要任务。后面的几条则是帝国的实际需要,因此往往成为考核官员是庸是能的硬指标。

地方官也分两种。一种是直接亲民、牧民、治民之官,这就是州县。州,是变化最大的地方行政区域称谓。东汉和魏晋南北朝时期,地方行政区域为州、郡、县三级。州领郡,郡领县,州的级别最高。但在明清两代,已不存在专以监县为职守的州。州的地位,在省和府之下。州官和县官一样,也是牧民之官。州县之上,在明清即为府和省。明清的地方行政区域也是三级:省、府、县。省领府,府领县,省的级别最高。府则相当于现在的地级市或地区,其长官(知府)的行政级别为正四品。他的任务,主要是监县。这就是第二类地方官—— 监临之官。他们的任务不是"牧民",而是"牧官"。这也是"官员代理制"的一大特点,即不但由官员代理治民之权,而且由官员代理治官之权,可谓全面代理。

这当然是因为帝国实在过于庞大,皇帝不但无法直接牧民,甚至无法直接牧官。因此不但要在中枢设立有关机构(如吏部、都察院),在地方上也要实行分级管理(分级代理)的制度,甚至在省级之上再派官员。比如清代官制,省级地方官是承宣布政使(简称布政使)和提刑按察使(简称按察使)。布政使又称藩台,主管一省的民政和财政;按察使又称桌台,主管一省的司法和监察。布政使和按察使都有自己的衙门和下属职能部门。布政使的衙门叫布政使司(藩司),按察使的衙门叫按察使司(臬司),号称二司(明代则还有都指挥使司,号称三司)。二司是平级单位,平时各行其政,遇到大事则要由二司会议,所以藩司、臬司都相当于省政府。只不过藩司地位略高(从二品),桌司地位略低(正三品)而已。

藩台和臬台之上,是巡抚和总督。巡抚和总督都是中央派驻地方的官员,是"省之上级地方官",也都有中央政府的职衔。总督例兼都察院右都御史衔,巡抚例兼都察院右副都御史衔,是名义上的监察部部长、副部长;同时还要兼领兵部尚书、侍郎衔,是名义上的国防部部长、副部长,因此也有自己的直辖部队。总督的直辖部队叫督标,军官有副将、参将;巡抚的直辖部队叫抚标,军官有参将、游击。总督的辖区,多的有三省,少的一般也有两省(个别一省),巡抚则只管一省。总督"上马管军,下马管民",巡抚则基本上只管民,不管军。但不论权力大小地位高低,巡抚和总督都是代表中央的监省之官。

巡抚和总督监省,省监府,府监县,督抚则由中枢监察之。这样,从中央到地方,从省、府到县,便都在集权控制之下。帝国的官员代理制度,应该是万无一失的了。

然而事实似乎并非如此。