第四章 官员代理 二、如此牧民

在帝国的所有代理人中,县官是最低一级官员(正七品)。县级以下,就没有官了,只有僚或吏(县级以上,则既有官,也有僚或吏)。同样,在帝国的行政区域中,县也是最低一级地方政权。县以下,乡、亭、里、什之类,认真说来只是半官方的地方自治组织,不能算作地方政权或地方政府。所以,地方官也好,地方政府也好,均以县级为最低。然而县和县官却又是最重要的。从秦汉到明清,各级行政区域的设立和称谓迭次变化,唯独县制亘古不变。秦汉时叫县,唐宋元明清时也叫县;秦汉时是最低一级地方政权,唐宋元明清也是。因此,县,是官员代理的起点,也是终端。县以上不过逐级监临,县以下则乡民自治,只有县才是代表中央直接治民之所。这一制度,无妨称之为"政权建在县上"。

实际上县官的职掌也相当重要而繁杂。县官掌一县之政令,职在平赋税,听诉讼,兴教化,励风俗,举凡扬善惩恶,养老恤孤,祀神贡士,施教读法,均须亲力亲为,躬亲厥职。朝廷之政令,必赖县官得以贯彻;民众之疾苦,唯有县官知之最深。因此朝廷视其为"亲民官",民众视其为"父母官"。对于朝廷来说,吏治的好坏,只要考察县官便知一二;对于民众来说,朝政的好坏,也只能从县官那里去感受。所以朝廷和百姓对县官的期许和要求都很高。一个合格的县官,不但要尽忠尽职,而且要廉洁自律,克己奉公,爱民如子,并成为庶民的道德表率。倘有贪墨读职、为非作歹,则律当严惩不贷。

在这里,县官显然被帝国一厢情愿地设计为忠心耿耿的牧羊人或牧羊犬。他们应该忠于自己的职守而对羊群秋毫无犯,坚守自己的岗位而不怕日晒雨淋。可惜,这些牧羊人或牧羊犬并不都像农场主想象的那样称职,那样听话。称职的县官,历朝历代都有,但不太多。清廉的县官,历朝历代也都有,也不太多。尤其是在王朝末年,这些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一点的也许只是像馋猫,坏一点的就简直像饿狼。

这其实也是给逼出来的,原因则有两个方面,即朝廷的重视程度和官员的待遇高低。一般地说,王朝对县官的任命比较重视时,待遇就高,县官的表现也好,比如汉初、唐初;王朝不重视,则待遇也低,表现也差,用人也不当,比如五代。结果是县官好,则王朝和百姓都好;县官差,则王朝和百姓都遭殃。最能说明问题的是明代。《 明史·循吏传》 说,本朝开国以来,政治清明达百年之久。即便是在英、武两朝的多事之秋,民心也很安定(无土崩之虞),就因为县宫们大体上不错(由吏鲜贪残故也)。但是到了后来,就不好说了。县官们大多把任所当作旅馆(以官守为逆旅),把自己看作客人(以己为过客),对地方的凋敝和民生的困苦置若罔闻,根本就不当回事。为什么会这样?就因为从太祖朱元璋,到仁宗、宣宗,都非常重视县官,凡当鼓励者无不鼓励,并且有一系列的政策作为保障。后来,这些政策和做法废的废(如久任制度),疏的疏(如吏部选法),旷的旷(如赍敕慰劳),上级官员敲诈勒索的事反倒频频发生(举劾惟贿是视),县官们又怎么好得起来呢?

显然,这里说的待遇,既包括经济待遇,更包括政治待遇;而县官状况不佳,又首先是因为品级太低(七品芝麻官),因此往往被人看不起。品级低,经济待遇就低。县官的月薪,在汉代是粟二十斛(约280 公斤),钱二千,在明代则只合人民币1130 元(吴思《 潜规则》 )。其实历代官俸除两宋以外,都不算高,而以明清两代为尤低。明代一个正二品的六部尚书年薪只有纹银152 两,清代的一品大员也只有180 两。要知道,当时官员的俸禄和我们现在的工资并不是一个概念,明清官员的傣禄是要用来给别人开工资的。比如总督、巡抚,没有下属职能部门,要靠自己出钱聘请"幕友"来帮忙。州县虽有政府,有僚属,有吏员,也仍要聘"师爷"。师爷和州县,是雇佣关系。他们不是上下级,师爷也不是国家干部。师爷的薪水,当然得州县自己出。这就是一笔相当可观的开销,且不说还要赡养父母,供养妻儿,周济亲友,置办产业,以及各种各样的招待应酬,些微俸禄岂非杯水车薪?

官如此,僚和吏就更可怜。我们知道,帝国的官僚体系是由官、僚、吏三部分人组成的。官,就是各级衙门的正官或长官,比如郡守、县令。僚,则是长官的佐属,比如县丞、县尉、主簿,都是协助长官处理事务的属员。僚属在帝国前期由县官自行征辟,隋起改由中央政府任命,结果从此形同虚设,成为闲职冗员,所司事务均委之以吏。吏,本来也是官员队伍中的一分子,只不过政务官叫官员,事务官叫吏员。所以官吏二字,往往混为一谈。比如"吏治",比如"封疆大吏",其实说的都是官,不是吏。但自隋唐以后,官与吏就不可同日而语了。只有官和僚才算是官(干部),吏则是民(职工)。各级衙门的长官和僚属不论职位高低,都是"朝廷命官",也都有品级,比如知县正七品,县丞正八品,主簿正九品。胥吏却是官府中的"服役人员",其身份与衙役并无区别,只不过其他人或服劳役,或服兵役,他们则提供知识性服务而已。因此胥吏地位极低(常被呼为"狗吏") ,待遇也极低(往往领不到薪水)。吏员的禄食,有的朝代有,有的朝代没有。同一王朝之中,又有的时候有,有的时候没有。即便有,也微不足道。官的俸禄尚且不高,何况乎吏?

比胥吏级别更低的是衙役,比如更夫、捕快、狱卒之类。这些人根本就是"民",最初都是从民众当中征发来无偿服役的。既然是无偿服役,自然并无薪水,只有伙食补贴,叫"工食银",其数亦不过每日二三分,仅供夫妻二人一餐之用。这在帝国,已是"皇恩浩荡"。因为其他被征发来无偿服役(比如修城墙)的民众,政府是连一餐饭都不管的。但在这些人,却是生计维艰。因为他们一年到头,都要在衙门里当差。不像其他民众,尚有别的活路。

然而尽管如此,愿意担任县官、胥吏、衙役的仍大有人在。原因就在于这些职务虽然薪资极低,权力却很大,也很威风和排场。前已说过,帝国是典型的权力社会。它的一切都是靠权力来维持,也是靠权力来运作的。因此,为了维护权力的至高无上,帝国从来就不惜成本,不吝代价。这样,一个人,只要拥有了帝国赋予的权力,他就有了高于一般民众的地位,哪怕他在帝国的权力系统中,只不过是一个最不起眼的蕞尔小吏。但由于他在行使权力的时候,代表的不是他个人,而是帝国,就不能不让一般民众胆战心惊。换句话说,胥吏和衙役虽然不是牧羊人,却好歹也是牧羊犬。这就足以让"羊"们敬畏。

州官县官的权力就更是大得吓人。作为朝廷派遣至州县的"牧民之官",他集司法、行政和监察之权于一身,在一州一县之内令行禁止,生杀予夺。由于上级部门非有大事不会过问,僚属、胥吏、衙役、百姓又全无监察之权,因此县太爷们完全有可能"只许州官放火,不许百姓点灯",甚至利用手中的权力让治下小民魂飞魄散,家破人亡。也因此,历史上又有"灭门知县"和"破家县令"的说法。

一方面是权力极大,另一方面是薪资极低,那么,有谁不用手中的权力来换取好处呢?

最常规的做法是收取"耗羡"。我们知道,帝国的财政收入,主要靠纳税完粮。运到国库里的,便既有银子,也有粮米。但从地方到中央,千里运粮,岂能不损耗?碎银子要铸成元宝,损耗也在所难免。然而户部收缴的银粮,却要求足银足米。因此,只能在收银收粮的时候多收一点,叫"米耗"和"火耗"。米耗,就是多收的粮;火耗,就是多收的钱,统称"耗羡"。这是于事有理于法有据的,不能算作违法乱纪。问题是"耗羡"的计算方式却很含糊。地方官在计算损耗的时候,当然也不会有多少算多少,而是会再多算一点。这就有了一笔额外收入。这笔额外收入,既不是贪污,也不是受贿,只能说是"税外收费",因此历来就被视为理所当然。

此外还有种种灰色收人,如"公事"、"规礼"、"罚赎"等。公事,就是乡里来县办事时送的红包;规礼,就是逢年过节地方商贾缙绅送的礼金;罚赎,则是赃罚赎罪之银两。这些自然都落入州官、县官腰包,数目也相当可观。比如海瑞在淳安县令任上,一次革去的各种不正当收入,就达六千两之多。这些所谓"不正当收入", 其实还是常规性的,官场上习以为常不被看作腐败的。如果州县贪得无厌,则还会层层加码,以至于"征收有羡余,又有额外之征;罚赎有加耗,又有法外之罚"(张萱《 西园闻见录》 卷九七)。这一州一县民众百姓的日子,也就可想而知。

州官县官以权谋私,胥吏衙役也不含糊。他们以权力换取好处的办法和门路并不比长官少。因为长官"君子动口不动手",收租催赋、摊派徭役、管理市场、设置关卡、处理民事、捉拿人犯,便都是胥吏和衙役的事,其中自然大有文章可做,大有油水可捞。最"廉洁"的,也会在下乡收粮时白吃白喝,代交诉状时收取茶钱。而且,由于吏员不受官员回避乡里、期满调任的限制,因此为吏者往往世代为吏,以至于"官无封建而吏有封建",胥吏成为横行一方、连官都要让他三分的"地头蛇"。对于这样的地头蛇,老百姓除了花钱去"摆平"以外,是没有什么别的办法的。

事实上,如果县官只不过收点"耗羡",胥吏和衙役也只要点"茶钱",这一方百姓的头上就要算是"青天白日"了。可惜帝国默许的"税外收费"并没有谱,州官、县官、胥吏和衙役们又欲壑难填,结果百姓们便只好无休止地接受他们的盘剥。比如依照《 大清会律》 的规定,各地驿站(机要局、邮政局兼招待所)的号草(驿站喂马的草料),应由地方财政拨款向当地民众购买,所需经费则从田赋正额和地丁银子中拨给。然而许多地方的实际做法,却是让老百姓无偿缴纳号草,政府并不给钱。这就已是盘剥。更可恨的是,草民们在交草时,还必须向驿站的吏员和差人送银子,而驿站的秤也从来就不准。于是百姓们在缴完了皇粮国税以后又被盘剥三次:白交,多交,还要送红包(请参看张集馨《 道咸宦海见闻录》 )。

这还不是最黑暗的,最黑暗的是司法腐败。比方说,在民事诉讼中两边勒索,吃了原告吃被告,一直吃到双方都家财已尽时,才"各打五十大板",草草了事;或者在刑事案件中严刑逼供、草菅人命、榨取钱财,甚至故意制造冤假错案,敲诈勒索。比如某地发生盗案,则将被盗人家周围富户全部假定为有窝赃嫌疑,予以拘捕,然后从上到下地收取贿赂。凡此种种,不胜枚举。帝国的子民在这种"牧羊人"的"放牧"之下,除了不断献出"羊毛"甚至"羊肉"之外,几乎已没有办法保住自己的小命。