第四章 官员代理 四、自杀政策

不能说帝国是提倡腐败的,没有任何一个政权或制度会提倡腐败。因为无论何种制度和政权,君主的,民主的,专制的,共和的,腐败都只会导致其灭亡。君主专制的政权,甚至比民主共和的政权更不能容忍腐败。试想,一个视普天之下皆为王土的皇帝,岂能容忍手下的臣子盗窃"他的"财产?又岂能容忍属下的官员,利用他赋予的权力为自己谋取私利,置他和帝国的根本利益于不顾?所以,在那些皇权强悍、天子独裁的时期,比如明的洪武年间,清的雍正年间,吏治往往较好,贪腐往往较少。相反,如果腐败猖獗贪墨成风,则不是皇帝大权旁落,便是君王有意纵容。但即便纵容,也多半是个案(如乾隆之纵容和珅),不大可能是规矩,更不可能提倡。事实上,历朝历代都至少会在理论上把反腐倡廉看作巩固政权的头等大事。我在《帝国的惆怅》 一书中讲过,中国是世界上最早建立监察制度的国家之一,自秦汉始就有了专门的监察部门。它在西汉时叫"御史府", 东汉以后叫"御史台",明清改称"都察院"。不论御史台,还是都察院,都是直属天子的独立部门,不但不受其他官员和部门的制约,反倒有权监督一切部门和官员。首先是权限大,上至亲王宰辅、重臣勋贵,下至督抚州县、司官道员,甚至包括其他监察干部和监察部的领导,都可以弹幼。其次是责任轻,可以"风闻奏事"(也叫"风闻弹事") ,不必负核实的责任,也不受反坐的处分。第三是独立性强,弹幼官员不必知会有关部门,也不必经自己的长官批准。为了支持御史独立行使监察权,朝廷甚至规定了严格的程序和隆重的礼仪。但凡重大弹勃案,御史要头戴一种名叫"獬豸xièzhài冠"的法冠,身穿内白外红的法袍,当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读"起诉书",被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分。监察之受重视,其实毋庸置疑。何况历代王朝不但有监督官员的专门机构,也都有惩治腐败的严刑峻法,打击的力度也常常很大。朱元璋甚至规定凡受贿八十贯者,就要剥皮实草(活剥人皮,肚子里塞草)。帝国对于腐败,难道是纵容的吗?

然而腐败却并未因此有所收敛,反倒有"前腐后继"之势。一批贪官倒下去,更多的贪官跟上来。最后的结果,则是一个又一个的王朝在大面积不可救药的腐败中垮台。这几乎成了一个规律。原因之一,恐怕就在于帝国的反腐倡廉治标不治本,也不可能治本。其实,由于权力是可以赎买的,所以但凡存在权力关系的地方,就有腐败的可能。因此,要想根治腐败,就必须限制权力。最起码,也得遏制权力的赎买。

可惜帝国的作为却往往是背道而驰。

首先,帝国根本不可能限制权力。相反,正如我们在本书第二章所指出的,它的发展过程,就是不断加强集权的过程。因此越到集权强化的时期,腐败就越严重。比如明清两代的腐败,就比秦汉唐宋严重得多。这两个朝代,简直就是腐败成风。所谓"官场陋规",就是此时之风气。而这两个朝代,则又是集权最甚、皇权最强、专制最力的时期。从这个意义上可以说,腐败和专制是一对孪生子。

然而要求帝国放弃集权却不可能,因为权力是它的生命线。一旦没有了这种强制性的集权,帝国制度顷刻之间就会土崩瓦解。甚至就连限制权力也做不到。因为如果要限制,首先就得限制皇帝的权力,这就等于不要帝国制度。当然,官员的权力也有限的。但这种"有限",只是相对于皇权而言。相对于民众,则几乎不受任何限制。事实上帝国既然要维持它对臣民的绝对统治,皇帝本人又不可能亲自牧民,就不能不赋予其代理人在实行代理时的绝对权力。无疑,官员们只有在实行代理时才拥有这种不受限制的权力。如果不再代理皇权,那他们就什么都没有,什么都不是。不过这已经足以导致腐败了。没有人会愚蠢到在并不代理皇权时去搞腐败,实际上那时也不会有人前来赎买。相反,正因为官员们都明白,他们的权力只有在代表帝国时才不受限制(在这个意义上它是有限的),因此必须抓紧时机将其兑现为实惠。有权不用,过期作废,这正是许多官员在以权谋私时表现得十分猴急和疯狂的原因。

官员权力的有限,还因为他们要受到上级领导和监察部门的监督。问题在于,这些人也是官员,他们和被监督的官员在本质上是一样的。这就等于是让大狼狗去监督牧羊犬,其效果可想而知。事实上这些官员手中的权力(监督权和监察权)也可以出售或出租,办法则是监督者与被监督者坐地分赃,就像小偷和小偷"见面分一半",或者小喽啰向山大王缴纳抢劫所得一样。所谓"官场陋规",实际上就是对这种分赃行为所作的一种不成文规范。自从有了这种规范,牧羊犬们在盘剥百姓出售权力时,是更加得心应手和胆大妄为了。

显然,问题还不完全在于权力及其使用是否受到限制和监督,更在于由谁来限制和监督。恰恰在这个最重要的问题上,帝国不可能做出正确的选择。因为它根本就不可能将监督权交给人民,尽管这是根治腐败唯一可能的途径,但对于帝国制度来说则无异于自杀。因此它宁肯选择一种治标不治本的方案,甚至半公开地容忍腐败。毫无疑问,在这样一种制度下,任何对权力的监督以及对这种监督的设计,都将徒劳无益甚至徒有虚名。问题并不在于技术上有多少困难,更在于帝国是否真正有监督自己的愿望,在于作为权力社会的典型(集权社会),帝国所拥有的权力是否当真是可监督的。

看来根本的原因仍在于制度,而帝国制度本身是荒谬和矛盾的。帝国是一家没有股东和股权的大公司。它的财富产权不清,权力来路不明。明明要靠赋税来支持运作,却不肯承认纳税人是主人。明明要靠暴力来维持统治,却偏要说成是皇恩浩荡。结果,最有资格进行监督的人(人民)无权监督,最该接受监督的人(皇帝)不受监督,夹在中间的官僚集团正可以上下其手两头通吃。这样的制度,又有什么指望呢?

唯一可以指望的是道德。不可否认,正是由于道德的作用,帝国的官员才不至于腐败得全军覆没。在帝国的历史上,确实不乏克己奉公的各级官员,也不乏为了遏制腐败打击贪官坚持斗争甚至以身殉职的监察官员。他们是一些有理想有信念的人。在他们看来,为理想和信念而献身,是崇高和光荣的。事实上,他们也理所当然地得到了帝国的表彰和人民的崇敬(比如包拯,比如海瑞)。然而就大多数官员而言,这种崇高和光荣并不可效法,因为代价太高。同样,肆无忌惮地贪赃枉法也不可效法,因为风险太大。比较可行的是贪赃不枉法,贪得而有厌。比方说,收取大家都收的"耗羡"和"陋规",在权限范围内,即在不明显违背帝国法规和公认道德的前提下,为自己和他人适当谋取利益。这很可能是大多数官员的心态。平心而论,作为饱读儒家经典的人,这些官员也曾经是有理想和信念的。可惜理想和信念并不能当饭吃。过低的俸禄,使他们不能不选择大家都尚能认可的"非典型腐败"。我甚至怀疑,所谓"官场陋规",便正是出于这种心态而被发明出来的。

那么,帝国又为什么要实行低薪制呢?

低薪自然有低薪的道理,这个道理就是所谓"道德原则"。在中国古代社会,道德是至高无上的。它不但是"立国之本",而且是"治国之方"。也就是说,国家政权既靠道德原则来建立,国家政令也靠道德原则来执行。这样,作为国家政令的颁布者和执行者,各级官员在理论上就应该是道德的楷模。他们应该带头勤俭节约,廉洁奉公,当然也就不能拿过高的薪水,以免玩物丧志,浪费奢靡。相反,如果他们能够克勤克俭,缩衣缩食,以为君父分忧,以为小民垂范,则可保国富民强,天下太平。

但这恐怕只是一种冠冕堂皇的说法,实际情况则很可能是:帝国的财政根本就无法负担一个庞大的官僚集团。我们知道,要在一个幅员辽阔的国土上实行中央集权的统治,一支强大的军队和一批得力的官员都是必不可少的。此外,皇家的气派和官府的排场也同样是政治的需要,因为非如此不足以体现帝国权力的神圣,非如此不足以让小民敬畏、番邦惶恐。这就必须有足够的财力,而"王道乐土"和"尧舜之君"的理想或假象,又不允许帝国直接向子民征收过高的赋税。在这样一种情况下,就只能进行选择:皇家的气派是必须保证的,否则体面不存;军队的粮饷也是必须保证的,否则政权不保;可以马虎一点的,也就是官员的俸禄了。事实上在某些时期,就连这些极低或偏低的俸禄,官员们也常常领不到,或被朝廷变相克扣。东汉末年,官员上任甚至要反过来向朝廷交钱。曾任巨鹿太守的司马直,就是因为交不起新任命的"上任钱",又不肯盘剥百姓,不得已自杀于晋京途中的。

看来帝国的算盘打得很精。对待军队,是给钱不给权,也不给地位。对待文官,则给权不给钱(或少给), 但不吝地位。帝国的老板很清楚,军队的权势不可过重。权势过重则尾大不掉,因此应以金钱赎买其武力。军队有钱无权,就只会看家,不会造反。何况不给钱也不行。不给钱,就没人替他卖命。一个王朝,如果连军队的粮饷也要克扣,那就离末日不远了。文官则不必花钱赎买。因为文官原本一无所有,他们的权力和地位都是帝国赋予的,而这些权力和地位本身就是资源和财富。因此对待文官,不但不必赐以厚禄,反倒可以将其官爵公开招标,明码实价地在市场上出售。

卖官鬻(yù)爵的事在帝国之初就已发生,雄才大略的秦皇汉武则是其始作俑者。秦始皇四年(公元前243 年)开始鬻爵,千石粟米拜爵一级。卖官则自汉武帝始,六百石可买郎官。以后历朝历代都有此类情况,有的卖实缺,有的买名义。当然,卖官鬻爵只是特例,不是通则,大多数人还是通过"正途"(比如科举)进人官场的。但官爵可以出售,则说明权力可以赎买。文官并无其他生财之道,不寻租又能如何?帝国既然不愿也不能拿出钱来高薪养廉,也就只能纵容(至少是默许)官员出售权力。也许,在帝国看来,有着牧羊之功的官员们让羊群奉献一点羊毛,原本就理所当然吧!

然而这就等于是将帝国的财政危机转嫁于民众了。表明上看,这似乎很高明——既节省了经费,又维持了民众低税官员低薪的"王道"假象,但实际上却是一个非常愚蠢和危险的自杀政策,因为它动摇了国本。何为国本?民为国本。民众的承受力是有限的,官员的盘剥却没有止境。一税轻,二税重,三税是个无底洞。只要允许税外加税,费外收费,羊群身上的毛就总有一天会被拔光,"官逼官贪"的结果必然是"官逼民反"。当民众被盘剥到忍无可忍的地步时,挺而走险和揭竿起义的事就会发生,那时可是后悔也来不及了。