第四章 官治天下 四、牧民与牧官

作为地方行政长官的州官,汉代叫州牧。

牧,是很早就有的官名。尧舜时代有十二牧,其实是大部落的酋长,兼任部落联盟的职务。十二牧之上,还有四岳,其实是小联盟的盟主。后来,牧,慢慢成为治民之官的称谓,叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民,就像放牧一样吗?

是。被汉武帝树为道德楷模的爱国商人卜式,就是这么认为的。当时卜式捐款甚多,却不肯做官。于是汉武帝便说,你到朕的上林苑去放羊吧!

结果,上林苑的羊被卜式养得肥肥大大。

汉武帝大为赞赏。

卜式却说,管理老百姓,也跟放羊一样啦!

汉武帝听他这么说,便让他做了县令。没想到,卜式先后担任县令的两个县,一派祥和太平。

县令也好,郡守也罢,岂非牧?

实际上,地方官就是帝国的牧羊人,他们的辖区也就是牧区。好一点的牧羊人如卜式,基本上无为而治顺其自然;凶一点如宁成,便被批评为“如狼牧羊”。

这样看,州官叫州牧,并不奇怪。

不过,汉武帝设州之时,派出的官员不叫州牧,叫刺史。刺史的任务也不是牧民,而是牧官。他们要管的,是郡守和郡尉,县令和县长。

汉武帝,为什么要这样做?

因为帝国实在太大。据统计,秦郡三十六,汉郡一百多,县则有一千三百个左右,“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。如此庞大的队伍,皇帝一人根本就管不过来,只好让一部分官员去管另一部分官员。

于是,有牧民之官,也有牧官之官。

牧官之官也有两种。一种是上级官员,一种是监察官员。其实上级管下级,原本就有监察的职责。问题是上级官员包括丞相,也需要被监察。结果,相对独立、直接向皇帝负责的监察官员,便应运而生。

这样的官员,就叫御史。

御史也是很早就有的,但到汉代才成为监察官员。此后,中华帝国的监察官员,在中央的都叫御史。其长官和次官,明清以前叫御史大夫和御史中丞,明清以后叫都御史和副都御史。派往地方的,秦和汉初叫监御史,武帝以后叫刺史,唐代叫观察使,宋代叫监司。

监察官员的地位很崇高,他们的法冠叫獬豸。獬豸(读如谢志)是一种神兽,见了不法分子就会用角去顶。因此但凡重大弹劾案,御史都要头戴獬豸冠,身穿内白外红的法袍,当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读起诉书。被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分,无一例外。

御史的身份和职权也很特殊。

首先权限大。上至宰辅,下至郡县,包括其他监察官员和自己的顶头上司,都可以弹劾。御史大夫张汤,便差点栽在副手御史中丞李文的手上。

其次责任轻。只要听到风吹草动,甚至流言蜚语,就可以举报,不必负核实的责任,也不受反坐的处分,叫“风闻奏事”,也叫“风闻弹事”。

第三独立性强。御史弹劾官员,不必通知照会有关部门,也不必经长官批准。因为监察机关是直属天子的独立部门,监察官员也只对皇帝负责。因此,不但不受其他官员和部门制约,反倒有权监督一切部门和官员。

这三条,从秦汉到明清,一贯到底。帝国中央的监察部门也一直存在,只不过西汉叫御史府,东汉到元叫御史台,明清叫都察院。

但,仅有中央监察部门,是远远不够的。因此,还必须往地方派遣巡视员,这就是刺史。只不过,汉武帝在派遣刺史的同时,还设置了监察区。

监察区共十三个,十二个在地方,即冀州、并州、幽州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州。京师所在的三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风)、三河(河内郡、河东郡、河南郡),则与弘农郡合为司隶部。一部加十二州,合起来叫十三州部。

这是汉武帝元封五年(公元前106年)的事。

司隶部的监察官员叫司隶校尉,秩比二千石,犀印青绶。他不但负责监察本部地方官员,也负责监察朝廷,因此地位崇高。东汉时期,司隶校尉出席中央会议时,与御史中丞、尚书令一起专席而坐,号称“三独坐”。

派往十二州的刺史秩六百石,监察对象是二千石到六百石的官吏。监察事项则有六种,叫“六条问事”,超过范围就不能过问,也不能问小吏。

也就是说,刺史治官不治民,查大不查小,问事不干政,巡视不长驻。他们在州里也没有治所,每年八月出京,岁末回朝。刺史的主要佐属则叫别驾,意思是另外驾一辆车,跟着刺史到处巡视。

由此可见,刺史不是地方官,而是中央特派监察巡视员。州也不是行政区,而是监察区。可惜后来刺史的权力越来越大,管事越来越多,也有了固定的治所。牧官之官同时也牧民,州作为监察区便慢慢向行政区过渡。

西汉成帝绥和元年(公元前8年),刺史改为州牧,职掌与刺史相同,官阶却高得多,秩二千石,位次九卿。以后反反复复,一会儿叫州牧,一会儿叫刺史。到东汉末年,汉灵帝再改刺史为州牧,并赋予军政大权。汉帝国的地方建制,就由郡、县两级,变成了州、郡、县三级。

以后的唐、宋、元、明、清,也如此。一方面,帝国中央不断派出监察官员和监察机关(比如元代的行御史台);另一方面,监察区和特派员,也不断变成行政区和地方官。比如清代的总督和巡抚,就例兼都察院右都御史(监察部部长)和右副都御史(监察部副部长)。这时,与汉武帝的设置州部和派遣刺史,已不可同日而语了。