虽然中国封建时代中期以后，由于追求稳定成为压倒一切的政治需要，政治格局上的强干弱枝，内重外轻就成为普遍的现象。但明清对这种趋向的强化还是令人瞩目。其特点是，在机构设置上，中央繁复而地方粗简；在权力分配上，中央权重而地方权轻。清代的督抚虽已从派出官员向地方行政官员转化，但作为一省或数省的最高长官，其属员却寥寥无几，办事只好依靠自家聘请的幕僚。其余像三司、学政道、府、县（州）各级地方官员，虽有僚佐属员，但却均嫌粗简，真正办事，还要借助非正式行政系统的“师爷”体系。至于权力分配就更是不平衡，所有称得上算个事儿的地方事务，无论军政、财政、民政、刑政统统要由中央来裁决决断，县令以上的人事升迁调配，也均由中央定夺。再加上督、抚、布、按、学五大员职权交错，相互牵制，均有单独上奏之权，地方政府除了秉承皇帝的意旨办事之外，几乎没有什么自主权。所以，有清一朝，地方官员以缺乏能臣闻名，即使贵为封疆大吏，也普遍缺乏开拓精神，绝大多数都是唯唯诺诺，但求无过的庸庸碌碌之辈，一事当前，不论缓急，先以请旨为上。“一切事宜必得圣明指示，方有裨益。”1清代中前期虽也曾出现过一些近乎能臣的督抚，像汤斌、鄂尔泰、田文镜、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有点开拓性，但所办的两件大事，漕粮海运与盐政的废引改票，办的时候重重阻碍不说，实际也都没办完。乾嘉时文名远播的洪亮吉在那篇因而得罪远成的奏折中说道：“在外督抚诸臣，其贤者斤斤自守，不肖者亟亟营私，国计民生非所计也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久远者，以为过忧，事兴事革，以为生事。”2鲁迅先生曾论及乾隆，说乾隆自命为英主，所以手下不需要贤臣和能臣，只得意那些不好也不坏的中才。事实上，清代政治制度所强调的，正是乾隆老儿所想的。

清代中前期政治格局的另一个特点是满人权重而汉人权轻。中央机构中高级官员的满缺汉缺从表面上看似乎相当，但重要及要害的权力都掌握在满人手里。地方督抚也同样满多汉少，康熙三十年全国总督五名，全系旗籍，全国十八省巡抚，汉人八名，满人九名，另一名民族待考。嘉道间，由于满人总体素质下降较快，汉人督抚比例有所提高，大体上也是旗鼓相当。

清代中前期内重外轻政治格局的另一种体现是督抚任期很短，调动频繁，而且即使贵为封疆大吏，只要惹恼了皇帝，罢官撤职掉脑袋也就是弹指间的事。乾隆朝的“红员”陈宏谋任督抚达三十一年，却经历了十二个省，先后调动二十一次，平均约一年半一任3。别的人命运也不比陈好多少，只有极个别皇帝特别赏识的，才能干得稍微长些。这种情况对于督抚任职当然不利，他们对任所“民风土俗不暇周悉，属吏尚未遍识，历官之日少，奔驰之日多”。糊涂的，连布政使和按察使是谁都弄不清。但是，督抚至少无从培育地方势力，使中央权力不致受到威胁。一言以蔽之，即无尾大不掉之虞。

嘉道时节，清朝已进入暮岁，国家机器已经老化得不堪敷用，在围剿五省白莲教起义中，属于地方武装的团练，开始崭露头角，而汉族的封疆大吏如陶澍与林则徐之辈，挟经世致用的学风，渐渐取得了炫人的事功，在朝臣中的分量开始加增，朝中的大事都不得不托付给他们（像漕运改海、盐政改革，河工以及后来的禁烟等等）。

当西方资本主义势力大规模侵入中国的时候，已经统治中国近两百年的满清王朝，雪上加霜，既要面对那种古已有之王朝末世的内部离心与反叛，又要应付来自西方势力的挑战。在这风雨飘摇，朝不保夕的情景下，清王朝开始全然不顾多年的政治惯例和忌讳，哪怕是饮鸩止渴，他们也只好装作甘之如饴。

五代十国以后，封建王朝最忌讳的“兵为将有”的现象不仅出现了，而且还要依这类“私兵”为干城。倒霉的咸丰，在太平天国农民起义的冲击下丢掉了大半个中国，在洋兵的进袭中，仓皇北顾，拱手让出了京城。八旗兵和绿营兵一溃千里，一败涂地，连招架之功都没有，据统计，仅仅从咸丰元年到咸丰六年这段时间里，八旗骁骑校等正六品以上武将死亡两百六十人，绝大多数是阵亡和因退缩而掉头（处分）的，其中副都统以上高级官员三十六人。而绿营就更惨，在这六年中，仅游击正三品以上将领死亡就达两百零四人，其中提镇大员有一百零一人，约占一半。在与英法联军的战斗中，作为满清王朝总预备队的蒙古骑兵也元气大伤，从此一蹶不振，清王朝可以依赖的现成武装力量，可以说已经瓦解了。占了京城的洋人倒可以用出卖主权“攘”出去，可咄咄逼人的太平军怎么办？遍地烽火的大小起义军怎么办？所以不难理解尽管朝廷也认为湘军的崛起“非国家之福”，尽管对胡、曾、李、左诸人有一百个不放心，尽管朝廷发生了政变，新人取代了旧人（肃顺之头可以砍，肃顺信任的曾胡诸臣却非得重用不可，只要当权者头脑还是清醒的），满清朝廷还是像挤牙膏似的将地方军政大权一点点放给了湘淮军诸将。

清朝原有的八旗与绿营，是“兵为国有”的兵制，后来作为补充的乡勇团练，随用随招，事毕遣散，虽说出了不少麻烦，但也难成气候。而湘淮军则是典型的“兵为将有”的兵制，从表面上看虽与明代的“戚家军”并无不同，但戚家军之于明是局部问题，而湘淮在晚清半个多世纪的岁月里，事实上成了“国军”，支撑着晚清残局。湘淮军与“戚家军”最本质的不同在于它的近代色彩，它所装备的洋枪洋炮在当时的中国军队中是最多的，而且部分地引入“洋操”，部分地吸收了西洋军制的特点（以淮军为甚）。

武器与兵制上的近代气息和“兵为将有”的灵活性使得湘淮军不仅战胜了太平军和捻军，更重要的是令他们自己变成了“天之骄子”，虽赶不上五代十国时的骄兵悍将，却也每每因不听招呼令朝廷头疼不已。咸丰十年，江南大营溃散，太平军兵锋横扫江浙财赋之地，咸丰前后十余道严旨，催曾国藩“迅拨劲旅驰往救援”，但曾国藩推三阻四，就是不动一兵一卒。眼睁睁坐视江南“糜烂”。如果说天下大乱之时尚可以“将在外，君命有所不受”来推搪的话，那天下已定之后，湘淮军的巨头们依然推三拿四，拥兵自重。同治四年十月，朝廷欲调李鸿章赴陕镇压回民起义，李鸿章居然提出身在陕甘不离江督之任（时署两江总督）的荒唐条件，拒不听调。

最令中央政府难受的是，湘淮军兴起之后，由于勇营兵制的缘故，中央欲想控制也无从下手，兵为将有，将去兵亡，“兵部惟知绿营兵数，其勇营练军各督抚自为之”，兵自募，饷自筹，械自购，每逢战事，“朝廷皆拱手而待之督抚”。

历代军阀的共同逻辑就是，有兵方有土，有土便有财，有财才能更好地养兵，形成不大不小的一个怪圈。当然，湘淮军这些“准军阀”们也不例外。到了清廷不得不依重湘军的时候，湘军将领和曾国藩幕中策士，就一批批地袍笏登场，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾国藩一路提携荐举，三年之内，便有三人任总督（两江、闽浙、两广），九人先后任七省巡抚（粤、陕、苏、赣、皖、浙、鄂）。在淮军与左系湘军后来居上的情形下，曾、左、李门生弟子，将佐幕僚任督抚者比比皆是，昔日的书生与土棍化为今日的红顶要员。更要命的是从此以后的督抚，大都拥有可供自家支配的兵权、财权及用人权。无论走到哪里上任，均以麾下精兵随之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，现在是一任督抚一任臣，要害部门都得换上自己的人。

太平天国以后，清朝地方督抚权力膨胀得异常迅速，原来中央集权系统的中心型权力结构，在骄兵悍将的武力面前被破坏了。原来与督抚并无统属关系的布、按两司，实际上已经变成督抚的属下，只有听命之份，没有监察牵制之权。原来，督抚也有一定的人事权，文官道府以下，武官副将以下，督抚有一定比例的题奏权，但具体名单要由布政使提出，吏部批准。在实际上，即使像知县这样最基层的正印官，也大多由上边委派，可见其权力有限。然而，在同治以后，中央用人权被大大地侵夺了，司道以下官员的任免调补，几乎都由督抚说了算，不仅吏部无由置喙，皇帝也不好干涉。

地方势力的壮大，兵权是前提，财权才是根本，地方如果没有属于自己的财源，显然是无法与中央抗衡的，就像未断乳的婴儿一样，很容易被人置于死地。当初，如果清朝中央政府在湘军初起之时，能及时以充足饷源供应之而不是让它的统帅把持地方自筹军饷，那么待到大乱释平，地方势力的坐大恐怕不会那么容易。然而，那个时候的清廷，是不大能够有此远见的，即使有此见识，恐怕也无实行之人才。

清朝中前期，财政管理一如其他行政体系一般，实行高度中央集权制，各省每年的赋税收入，除一部分省份需按规定额数协济他省和极少量地留存地方外，均得上缴户部。在多数情况下，地方“一丝一粒，无不陆续解送京师”，以致省府州县“无纤毫余剩可以动支”。7即使是地方留存的库储，要想动用，非层层报批而后方可领支，即便遭逢紧急情况（如灾情与军情）也需如此。地方官只有可能为自家捞私房，但却无由为地方事务留取经费，因为事实上，地方政府无财权可言。这种体制是缺乏效率和灵活性的，但清朝政治体系的目标之一就是防止地方权力的过大，以威胁政权的稳定，所以也无可厚非。

然而太平军军兴以来，遍地烽火，地方官员守土有责，丢了城池要掉脑袋，在经制兵不中用的情况下，编练团练乡勇也要想法保住城池，于是各省纷纷截留上缴之款。仗打得乱七八糟，中央信息不灵，情况不明，自然也就不好控制，结果日常的解协款制度无法正常运行，火烧眉毛顾眼前，不得不把不定额的解款制度，改为定额的摊派。这样，地方就可以在交完定额之后设法弄些“余额”来供自己支配，等于在财政制度上开了一个口子，默许地方有自己的“财源”和自由支配的财权。

如果说赋税的上缴余额对于地方财政还算是杯水车薪的话，那么厘金制度的兴起则为地方枝繁叶茂注入了充分的养料。起于1853年秋，经钱江建议，由江北大营雷以诚实行的厘金制度，很快就变成了湘淮军的筹款法宝，在曾国藩等人未获方面之任时，湘军已经开始在军队经过之处设卡抽厘，待到湘淮系督抚遍天下之时，厘金收入已经成为中央无法过问，全由地方督抚自行掌握的一桩大收入。正因为如此，厘金收入逐年增加（地方有积极性）。据罗玉东先生估算，自咸丰三年至同治三年（1853—1864），全国厘金收入平均每年约一千万两。同治七年以降，年平均收入竟达一千五百万两，大大超过常关关税，成为仅次于地丁的第二项税收。

此外，地方还可以从纳捐中分肥。咸丰三年，由于军情孔急，款项短缺，原来由中央掌管的办捐事务部分下放，结果各地方广开渠道，简化手续，中央非但不能控制，捐款也被大口吞噬，呈现出中央出官衔，地方捞大钱的反常情景。捐局“遍行各省，侵蚀勒派，私行减折，诸弊并作”9。甚至，个别势力大的督抚和地方官还可以举借外债，自借、自用、自还，构成地方临时性收入，如果一旦还不了的话，账最终还得要中央政府来背。本属于中央的海关与常关税收，像曾国藩、李鸿章这样的巨头督抚也可设法控制、留用或索取，这项收入成为日后地方洋务事业的重要财源之一。

事实上，在晚清时节，地方政府以省为中心，已经变成半独立的完整的政权体系，而且随着时间的推移，势力越来越大。一些督抚不仅对地方事物，而且对中央事务也有较大的发言权，地方势力的触角事实上已经经过某些常设机构伸到了中央，不仅参与中央决策，而且也改变了中央的政治格局。对于曾、左、李这样的“中兴名臣”，朝廷大事大都得征询他们的意见，而督抚兼北洋、南洋大臣的惯例，又使得督抚可以理所当然地参与外交和中央洋务活动，李鸿章任直督兼北洋大臣先后二十余年，实际上成了中国的“外交大臣”。

一个值得注意的苗头是，随着各省督抚的势力膨胀，各地乡绅及绅商也开始加入这一地方势力扩张的合唱，由于湘淮军的崛起，连带着湘籍与淮籍的乡绅乃至土豪权势地位的上升是不言而喻的，而在沿海地区的绅商，通过对督抚的支持与对洋务事业的参与（如江苏、上海绅商就曾为李鸿章的洋务事业募集资金，提供人才，左宗棠也得到以胡光墉为代表的浙江绅商的大力协助），提高自身地位，也获得了利益，从而壮大了声势。地方绅商的加入，使得晚清督抚专权获得更为坚实的基础。

当然，晚清的中央执政者虽说算不上高明，但也绝不昏庸，叶赫那拉氏也堪称是位“狠角”，精明强干，心狠手黑，虽然书读得不多，但也深知枝强干弱乃朝廷的大病，几番痛下决心欲将分散的财权、兵权收归中央。晚清之季，废厘金的呼声不绝于耳，半出于商家的代言人，半出于朝廷。同治三年之后，清廷叠令各省裁减厘局，动作不可谓不大，但是各省阳奉阴违者有之，充耳不闻者亦有之，最后还是令中央政府苦心孤诣的釜底抽薪之计化为一纸空文。军队问题也是如此，不论朝廷如何梦想将军权收回中央，但兵为将有的现象却成为定制无法打破，湘淮军如此，北洋水师如此，练军如此，新建陆军（张之洞的自强军和胡燏棻、袁世凯的小站军）也如此。待到精明的西太后一死，不自量力的满清权贵破釜沉舟地这也要“收归国有”，那也要“收归国有”的时候，满清王朝也就寿终正寝了。

晚清政治格局枝强干弱的走向，不仅打破了内重外轻政治比重，而且也顺理成章地改变了满重汉轻的格局，满人的权力圈大踏步地退缩了，“满中无人”的现象，愈演愈烈，八旗子弟的蜕化已经到了无药可医的地步。由于地方事权日多，机会也多，所以人才不再把眼睛盯着中央，在京师里挤。地方督抚在延揽人才方面显然比笨拙的朝廷各部做得好，早在曾国藩时代，曾门幕下人才之盛，天下无出其右，到了袁世凯、张之洞时代，他们夹袋中的人物，是可以组织一个现成的政府。李鸿章以地方督抚的身份，长期左右朝廷的外交，无论从哪个方面说，中央政府无人、无能之诮是逃不脱的。

晚清政治格局虽然一直沿着枝强干弱的方向走，但在相当长的时间内，既没有出现地方的割据反叛，也没有出现虽然名义不叛，但实际上中央根本无法插手的地方政权（如唐之藩镇），湘淮军这些军阀的雏形，成长的速度似乎非常慢。清政府之于曾、左、李显然没有像有些人担忧的那样，前门驱狼，后门迎虎，一如唐王朝依靠朱温和李克用剿平黄巢一般。究其缘由，仅仅以理学名臣的道德束缚恐怕不足以服人（有些精神因素可能不是道德问题，比如其中最忠心耿耿的左宗棠，一心要让“今亮”超过“古亮”，纵然主弱且，他也要像诸葛亮一般，捧着阿斗，鞠躬尽瘁，好像更像是一种虚荣心）。曾与李都遇到过劝其黄袍加身的人，虽然他们没有听人劝举旗造反，可是也并没有像岳钟琪那样将说项者绑送朝廷治罪。说一点儿不臣之心都没有恐怕说不通。

晚清政治格局虽然一变为内轻外重，但中央政府却能在势力削弱之中维持大体上的平衡，恐怕主要要归功于清廷的最高统治者西太后与恭亲王奕政治手腕的高明。他们适时地采用了利用矛盾，制造矛盾使诸地方派系相互冲突，时而抑彼消此，时而抑此消彼的控制权术，巧妙地使湘、淮及左氏湘系相互仇视，各不相上下，而朝廷稳握居中裁决之权，从而也保住了中央虽然有限，但却较为稳定的权威。

晚清政治呈现出十分奇怪的态势：一方面地方势力的崛起已使中央孱弱到了做不了什么大事，更无从应付西方势力入侵的挑战的程度，另一方面各地方势力却要靠向朝廷争宠以扩张自己。中央政府只把精力用在驾驭与控制上，而只靠地方的“自强”变革，来应付变局，而地方势力的种种扩张行为在彼此力量消长的明争暗斗中达到了某种平衡，地方自主的变革努力，在加强自身的同时，实际上也增强了中央的实力，或者说国家的实力。不言而喻，自湘淮军初显军事近代化之成效以后，清廷对付国内的叛乱的挑战能力显然增强了。

在晚清的所有重大政治活动中，中央政府明显地缺乏主动性，在应付西方挑战这一晚清最重大的课题面前，也只有地方的主动性，中央对地方的主动性既不否决（事实也无力否决），也不运用中央权力将之推广，只是一任地方所为，为其政治作近代化的补丁。在这种“应变模式”中，中央政府所考虑的更多是力量的均衡，地方各派系之间要均衡，中央与地方要均衡，进步与保守势力之间也要均衡，应变只好靠地方来推，允许你推，但又不让你推得太远。而地方在近代化的努力中也不免掺上很多一己的私利，一派的私利，但却每每充当变革的发动者。

总之，在晚清政治格局的嬗变中，地方势力已经强大到了这样一种程度，任一种稍为大一点的政治举措，没有地方的积极性都是一纸空文，而应付外来挑战的变革，也只能来自地方的推动甚至于只由地方去自办。中央政府只是握着势力平衡的杠杆，而将发动者的位置拱手相让。