第七章 多难的中枢维新 冗政的威力:棉花套阵

冗官与冗政是传统官僚体系的一大特色,几乎每个朝代都难以免“俗”,可能有的会好一点,有的差一点,愈往后走,官僚体系愈完备,这个问题也就愈突出。前资本主义时代的官僚体系的首要问题是维持稳定,为了实现这一目的,必须牺牲效率,所以冗官与冗政就不可避免了。

冗官不过是人浮于事,平白多出来的闲曹与浮吏,他们吃饭不管事,而且还捣乱,成事没有,败事有余。而冗政就比较复杂了,它既有与冗官相联系的机构重叠、政出多头种种制度结构上的症状,又是一种行政风格,它在行政运行上疲沓、沉闷、低效率,而且还外带一种奇特的行政手段:只要中央政府的某些政策对一些大的既得利益集团不利,相应的政府机构就会利用政策间的间隙、文牍文辞的转换等手段,使政策名存实亡。面对这样的冗政机制,你就会像掉入了棉花套一样,全然无处着力,也不知向何处出击。据说太平天国时期,某督抚受贿为手下一名屡战屡败的部下说情开罪,文案老夫子只将奏稿中的“屡战屡败”换个次序。变成“屡败屡战”,就化罪为功,安然无恙了。这种文牍功夫,就是冗政行政风格之一。

在戊戌新政的推行过程中,不喜新政的大臣,几乎是本能地利用冗政的滞力来阻击之,其中既有衙门习气的推诿与拖沓,又有巧用文牍的抵制,更有偷梁换柱搪塞陋习。

修改各衙门的则例,本是行政机构改革中非本质性的一项改革举措。清代是个偏重于依赖制度与成规惯例进行统治的朝代,各个衙门根据办事的需要,除了《会典》之外,还定有“则例”,即处理日常政务的条规与成例,多数以事例(即从前办过类似公务)的形式出现,办事时按例来套,参照前例执行便是。时间一长,事例繁多,规定细琐,有时往往前例与后例矛盾抵牾,实际上给书吏文案之流上下其手、营私舞弊大开方便之门(因负责的高级官员无从去熟悉则例)。各衙门某种程度上是胥吏当家。清人有这样描绘各衙办事的:

堂官至,则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出,至堂檐下,书吏捧稿,每人而授之,使呈堂焉。受之者,莫知内容,亦毋庸知也。至堂上,则堂官整冠迎之,立而画行,司官雁行立,画毕,敬还司官,不敢久阅以烦司官也。有问,则掌印、主稿肃以对,对毕,率其曹出,有随班上堂数年,不得与堂官交一语者。

在乾隆时,曾经出现过书吏上下其手,蒙骗堂官,套出几十万两白银的大案。尽管如此,这种祖宗遗下的病窦百出的则例,还在指导着各部的运行。

修改各衙则例,是变法运动中学习日本改革行政体系的第一步,在百日维新之前,康有为以及各个维新之臣纷纷上书要求修改各衙则例,均如石沉大海,没有消息。百日维新开始后,梁启超说动仓场侍郎李端棻上书奏请修改则例,光绪不顾大臣阻挠,直接发布上谕,限各部在规定时间内修改各衙则例,办竣后奏报。接到上谕后,中央各机关一体采取搪塞拖延战术,开始除了理藩院在拖了个把月之后奏报已经派员办理之外,其余各衙就像没这回事一样,光绪帝不得已,再次严令督办,各衙门也只是敷衍了事,一直拖到政变发生,此事遂不了了之。

在裁撤闲散衙门和各机构冗员的问题上,新政也遭到牛皮糖式的抗阻。

按理说,精减机构本是传统政治体系内就可以解决的问题,并非专属于近代化改革,然而,封建时代的末世,行政机构百病丛生,老机构废而不撤,要办事就须添新机构,像补丁式的东补西补,弄得叠床架屋,臃肿不堪,只要想维持下去,非得再添新机构不可,久之,新又变老,于是再添新的,恶性循环,不知伊于胡底。进入近代以后,中央添了日见膨胀的总理衙门,而各省则不断地添加局、所,非此不足以应付局面。光绪与维新派对此深恶痛绝,几次下手意欲动刀,但是均无结果。百日维新期间,连岑春煊等温和派大臣也出面奏请裁撤闲衙冗吏(这是他的一贯主张,否则怎么会有“官屠”的绰号),光绪于是痛下决心,于8月30日,断然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲衙和地方政府中湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚,以及东河总督与各省粮道。同时,光绪还严令中央及各省裁撤各级政府中的冗员,将各种局、所裁并。

改革凡是涉及人事问题是最难缠的事。中央被撤各衙,闻说被裁,大家一哄而散,连桌椅都哄抢干净,而官员又被好心的大臣们别处安置,李鸿章就是特别热心于安置事业的人(当然,他有减消这种大规模裁撤引起的社会震动的意图,按道理这种裁撤应该慢慢来)。而至于各衙裁员的谕令,从中央到地方根本无人理会,每个负责的大员都不愿意干这种得罪人的事,“不为怨府”。大家一起拖下去,反正法不责众,光绪拿他们也没办法。

关于开制度局新政局的问题,最能显示出“冗政”的威力。

开制度局和新政局(尤其是前者)是康有为为戊戌新政设计的核心内容。,在《日本变政考》和此前此后的奏折中,康有为等人一直把开制度局作为原则性的建议提出并且反复强调之。

制度局和新政局是康有为糅合西方政治制度、日本明治维新经验和中国政治特色炮制出来的“怪胎”,其本意是立法权与行政权的分立,设制度局以立法,设新政局主持新政行政事,但后来发现制度局事实上兼有行政中心的功能,新政十二局实际上成了制度局的派出机构。所以问题的焦点就变成了开不开制度局。

由康有为设计的制度局,是围绕君权变法的前提而设立的变法咨询、议政与立法机构。其人员约二十名左右,全由皇帝亲手指派,每日在皇帝身边议事,既协助皇帝处理有关新政的一切要务,又逐步修订原有的法律、条令与章程。实际上,制度局就是一个新的“军机处”,所不同的是它比军机处权力更大,有立法功能,而且,因为行的是新政,是近代化性质的改革,所以必须由懂西学,知新政的人组成,而且在立法过程中逐步能向近代化政治制度方向过渡。

显然,制度局也是根据光绪皇帝的特点而设计出来的,如果光绪变成了守旧者,那么这个所谓进步性的制度变革就要化为皇帝集权的工具。应该说,如果皇帝具有开明、进步的意向,而且是强有力的,这种设计远比那些看起来很鼓舞人心的,一上来就开议会实现君主立宪的方案要切合实际,对变革有利。热衷于君主立宪乃至虚君共和的维新派将行动纲领定在“开明专制”上,说明他们对现实尚有一定程度的清醒估计。

也许正因为制度局从外观上看像是新的军机处,再加上十二个新政局,俨然有“全面夺权”之势。时人道:康有为“请立制度局于内廷,分设十二局,总理法律、度支、学校、农、工、商、邮政、铁路、矿务、游会、海、陆军等事,各省分道设民政局,妙选通才督办,如学校例。朝议哗然,谓此局一开,百官皆坐废矣”。制度局之设,的确引起原有官僚体系普遍的失权恐慌。虽然康有为的设想不错,不去旧衙只增新衙,让旧衙无事可办,旧官僚有钱有裕,何乐不为?其实,康有为还是太书生气了,殊不知传统社会有权才有一切,官员们的主要收入并不源于那点合法官俸,没有了权力,只有虚荣,自然不会有人去理,这么一来,一切荣华富贵,阿谀逢迎都会离我而去。所以即便是保留旧官僚的尊荣,只要把权力收去,那么还是会引起激烈的反抗。

由于制度局之设,不但刮光了军机处和六部九卿的权力,而且连总理衙门也被剥蚀殆尽,所以制度局之议,引发了普遍的恐慌,也招致了异常激烈的抵制。

在百日维新之前,康有为所上的关于开制度局的奏折,均如石沉大海。百日维新开始后,康有为不屈不挠,再度上奏重申前议。光绪将此折发交总理衙门“速议复奏”。总理衙门在拖了一段时间之后,居然复奏加以逐条驳议。十分倾向于康有为意见的光绪览奏“震怒”,旋将原奏掷还总署,令其复议。总理衙门众臣觉得很不好办,于是奏请军机处一同复议,以便分担责任。

眼见得硬抗抗不下去,诸军机就改换战略,以软招棉花工夫来对付。花了一个月工夫炮制了一个“变通办法”,采取偷梁换柱的方式,悄然换掉了康有为制度局的核心内容,代之以老一套的不痛不痒的“补丁”。

“变通办法”将康有为精选二十人设制度局的设计,改成为选翰詹科道(即翰苑与御史)十二人,轮日召见,以备顾问。这样一来,制度局也就休矣。军机大臣们抓住康有为有“以备顾问”一条,说你光绪不是要顾问吗?给你,从翰林院、都察院等衙门给你派上十二人来。每天找个人陪你解闷。这些人还隶属于各自的衙门,互不统属,两不相干,作为一个机构的制度局冰消雪化,覆巢之下无完卵,这个机构的议政、立法功能自然也就不存在了。就算这十二个人都是维新派的,他们单个地出现,也没有可能将现存的法律与规章修订,更谈不上制定新律了(谁都知道,这是一个相当大的工程)。更何况从翰詹科道能不能选出那么多同意变法而又有能力的人来,还是个成问题的事。而且这些人由谁来选也很难说。

至于十二新政局的设计,则被狡猾的军机大臣们改成每部选派一位司员分别办理十二局事务,这些人无品级也无权力,而且并不通西学,新政无从谈,就算能办新政,各司员也隶属原部门,等于是把新政事宜分给原来的六部九卿外加总理衙门,跟没变之前几乎一模一样,只不过每部门多了一个无职无权专职司员而已。就这样,新政局就算胎死腹中。

巧妙的是,这样的复奏,明摆着是对康有为设计的阉割与篡改,但光绪帝却找不出适当的话来驳。因为它好像把制度局新政局要干的事都交“专人”去干了,硬性将它驳回去,显得皇帝专制,不合清朝传统,更不合光绪此时的身份,等于给了西太后申斥自己的把柄。

反过来,如果军机大臣和总理衙大臣们像总署第一次对待康有为的建议那样,全然驳斥,那么,就等于不给皇帝面子,那么皇帝就有理由不再理会军机处和总署,自行下谕设置制度局。

所以,军机大臣们这种太极功夫,是让光绪掉在了棉花套里,有劲无从使,出击也无从下手。最后,十分关键的制度局问题就这样胎死腹中,流产大吉。

其余所有的新政,像经济改革,财政改革,废八股,兴学校,无一不陷在冗政的陷阱里,左右为难,动弹不得。连刘坤一这样洋务派重臣,对经济改革也消极观望,推诿不办,他居然说什么“时事之变幻,议论之新奇,恍兮惚兮,是耶非耶,年老懵乱,不知其然”。对于新政的一道道上谕,他公然告诉下属,“可办办之,否则静候参处”。在《劝学篇》里高喊变法的张之洞,这时也非常消极,至少一只脚已经从改革的潮流中拔了出来。连洋务派都持这种态度,其他的人就更是纹丝不动,干脆就置之不理。时人所记,说“凡遇新政诏下,枢臣俱模棱不奉,或言不懂,或言未办过”。至于像两广总督谭钟麟这样的顽固派老朽,竟然公开抗拒变法诏令,尽管光绪已明令废八股,但他在广州书院的考试中仍有意用八股试题。

梁启超将这种情况归之于光绪无权,无法杀一儆百。“上虽盛怒,数日严责,终不能去一人,或惩一者,以督抚皆西后所用,皇上无用舍之权,故督抚皆藐视之,而不奉维新之令也。”其实,这只是原因之一,许多督抚之所以持观望态度,那是因为他们看到了西太后的介入,看到了变法已经成了帝后之争,显然,他们不乐意冒身家性命之险而站到光绪一边。而另外一个原因就是中国政治体制本身就存在的冗政机制,在近代体制的国家中,类似中国这种有令不行,有禁不止,拖沓、推诿,以对策应付政策的局面是不会出现,至少不会如此严重,以致到了整个毁掉新政的程度。

令人哭笑不得的是,冗政现象本是这次变法政治改革所要改革的东西,但是在实际上却是冗政击败了改革。其实,这种情况在中国历史上的历次改革中,屡见不鲜,纵然光绪帝握有实权,这种现象也是改革之途上的大山,要想逾越之,还是相当难的。

冗政现象在很大程度上具有超越制度的品性,即使相应的制度已经不存在了,但这种现象却还可能在肆虐,这已经成为一种特异的政治文化现象。在传统的政治体系中,这种现象也常常令最高统治者头痛,因此,每有整顿吏治之举,第一项是惩贪,第二项就是整顿玩忽和疲沓。相对来讲,贪污还好整顿一点,但玩忽与疲沓却像癌症一样无法医治,除非这种“官僚病”正好让微服私访的皇帝撞见,或者直接损害了帝王及某权贵的利益,才会稍稍受到抑制。实际上,造成这种现象的根源恰是那绝对的皇权。封建专制体制的发展趋势是,权力愈来愈集中到皇帝一个人手上,原先尚可起一定平衡作用的相权,到了明清,也被取消,原来对皇权有劝谏功能的台谏制度也变成了只监视臣下的都察院。可惜,皇帝一个人的能力有限,眼睛也只有两只,又不肯由别人代劳处理政务,所以只有依靠层层的官僚塔来维持局面,在绝对的皇权底下,人人都不敢负责也不能负责,所以推诿和疲沓就变成了必要的保护剂,它至少能减少因事件责任而导致的“龙颜大怒”所带来的伤害。搪塞、诿过,偷梁换柱的文牍的功夫,也是皇权底下官吏瞒上、自保、牟利的一种有效的手段。

在近代化的政治变革中,一下子就撞到冗政的软墙上,显然是一种不幸,但也绝非能单纯依靠君主权威的雷厉风行所能克服的。况且在晚清时节,就是西太后主持变法,也要对地方督抚让三分。

庞大而富有自组性的中央集权的官僚体系,是中国近代化政治改革的巨大障碍,不仅是制度,还有几千年形成的政治文化传统与习惯。相比较而言,日本的明治维新还是相当幸运的,他们维新前公武分家的二元政体,实际负责全国政务的幕府政府虽然有自己的班底,但与中国的中央政府根本无法相提并论,而且在维新的武力角逐中,失败的幕府势力因为政治与军事的失利而丢掉了自家的政府机构,而天皇周围本身又没有全国行政机构,这样,维新派就可以按自己的设想建立一个新型的政府班底,而并不用担心旧机构的反抗与阻碍。

所以,无论从哪个方面来看,中国的近代化之途都是东方最难、最艰险的。