在历史上各个朝代中，清朝是个偏于保守的朝代，臣民上书言事是受到限制的。四品官以下，不许直接上书皇帝，一般中下级官吏如有上书，须由高级官员转奏。嘉庆继位后，下诏求直言，但身为翰林院编修的洪亮吉上万言书仍需由别人转奏。如果是布衣的话，想上书只能通过都察院，而都察院有权视其内容是否适宜，决定是否转递。由于有这么多关卡和刁难，实际上很少有平头百姓的上书能上达“圣听”，显然，清朝皇帝也不想直接看到来自布衣的“奏折”，就连官员们的单独上奏也是皇帝赋予的一种特权。皇帝主要是依靠监察系统的耳目来了解下面的情况，还利用官制设置上的相互牵制，相互告密，防止被人欺瞒。

也可以说，作为清朝的皇帝，他们绝不想与老百姓直接打交道，只指望牢牢地坐在宝塔顶端，隐在深官里永远保持帝王的神秘性，这也算是一种统治特色。

清朝统治是最彻底的肉食者谋，只有做到了高官，才有发言权。清朝继承明制，制度上的兴废不多，而且总体实行的是简政政策，地方上赋税征收手续简单，各种政策大都依旧例进行，所以无论是中央还是地方不仅不需要多少创造性，而且习惯于守旧因循，不喜多事。所以像龚自珍说的那样，“万马齐喑”虽然可哀，毕竟可以维持下去。

但是，随着时间的推移，随着统治机器的腐朽，清朝统治是越来越缺乏活力，整个官僚体系暮气沉沉，因循玩忽竟然成为为官者必须遵循的原则。乾隆后期以来，统治已是千疮百孔，运转不灵，本来并不严重的白莲教起义，剿了几年，反而越剿事越多，八旗兵不中用，绿营兵也不中用，不得已只好招募乡勇，又要加以苛练，结果反而使乡勇变成了义军。嘉庆上台费尽九牛二虎之力，好容易将白莲教起义平息下去，京畿之地又发生了林清起义，居然打到了皇宫，嘉庆在“罪己诏”中“笔随泪洒”地痛诉官吏因循玩忽之苦，但却不肯稍稍改一改“不开言路”的旧制。嘉庆死后，儿子道光虽说敢于执枪射落一爬皇宫宫墙的义军，但治国也不比老子高明多少，天下究竟怎么样，他也不甚了了，官员们欺下瞒上的功夫日见其长。鸦片泛滥到了官兵拿不动刀枪的程度，白银的外流已经造成银荒了，皇帝老儿才知道。梁启超说得很是真切：“故疾苦如山，积弊如海，九重万里，无由闻知，向来譬之如十七层浮屠，层层塞隔。”

进入晚清以后，由于地方督抚权力的膨胀，权力系统的适应性增强了，但下情不能上达，上下隔膜的宿疾却更加严重了。当十八岁“亲政”的光绪接手一部分日常政务时，由于他的年轻，也由于他实际上的无权，大臣对他的欺瞒和敷衍超过以往，他深深地体会到了不了解下情，受人愚弄和摆布的痛苦，二百多年制度的积淀，好像一下子都压在了他稚嫩的肩膀上。

当维新运动展开时，各种关于变法的建议中，光绪听了最有同感的建议有两类：一是关于废八股兴学校的；二是关于广开言路，鼓励臣民上书言事的。也正是这两条他坚持最力，下工夫也最大。

本来，光绪是意欲允许士民自由上书言事的，但为顽固派以祖制为由横阻，改为各京官、地方官由所属衙门代递，士民由都察院代递，代递的官吏失去了原来可以审查原件的权力，更无权借故扣压不递。代递者只起到承上启下的中介作用。

显然，这种“上书格局”的改变，原来那百余名拥有专折上书特权的人们心里并不痛快，最主要的是特权被打破了，这种沿袭二百多年的特权不仅仅意味着权力，更意味着荣耀。社会心理学证明，某种特权享受面越窄，拥有这种特权的人对特权就越是珍视，越难以放弃。其次，由于普遍地可以上书，就为官僚们原来轻易地欺下瞒上，上下其手制造了障碍，他们见不得人的事情就有较多地被曝光的危险。总之，过去他们一手遮天的局面眼看着就要保不住了（至少在当时他们的眼里是这样）。最后，下属（一些不起眼的芝麻官儿）大模大样地上书言事，而且他们还必须得照样上呈，这对他们的尊严无疑是一种挑战，等于是一次次让他们打自己的耳光。

所以，原来那些拥有特权的大僚们绝大多数几乎是本能地抵制光绪的三令五申，1898年8月2日光绪明降谕旨令各衙门官员条陈由各部堂代递，士民上书由都察院代递，强调各衙门“毋得扬牵忌讳，稍有阻格”。但是臣民上书的并不多，各衙门部堂借口刁难，原来习惯了服从的属员当然也不敢违拗。

但是，不怕邪的人总还是有的，就在8月2日这天，礼部主事王照上书，请光绪帝游历日本。主事只官阶七品，系典型的芝麻京官，但王照却系倾向变法而且十分勇敢的一位。他的建议，实际上是让光绪学彼得大帝的样子，出国开眼界，长见识。按道理，礼部部堂应该照转才是。可是，以礼部尚书许应骙、怀塔布为首的礼部六部堂居然借口条陈荒谬，不予代呈。他们说日本民风强悍，“今俄皇为太子时，至日曾被刺。乙未年李中堂至日本议和（指1 895年马关议和。笔者注）、又被枪击，是其明证。设皇上准行，万一乘舆有惊，谁执其咎云云”。原折“掷回”。但是王照并没有被吓退，他坚持说，上折“准与不准，出自圣裁，而既奉特诏，令臣工不避忌讳，剀切陈言，则奈何壅于上闻”。结果是六部堂勃然大怒，双方争执不下，王照索兴一不做二不休，具折参奏六部堂，再一次挑衅性地将参折交给六部堂代呈。显然，六部堂被推到了非常尴尬的境地，可是许、怀二人的老面皮一时还拉不下来，再次拒绝代递，王照马上宣称要通过都察院上奏，事到如此，六部堂没有办法，只好代递，但是还在代递的上奏里倒打王照一耙，说他“咆哮署堂，借端挟制”，并恶人先告状，说王照请皇上游历日本是想置皇上于险地，居心叵测，请严加惩治云云。

光绪此时正在为臣民上书不踊跃而感到烦恼，览奏不觉“龙颜大怒”，马上下令将怀塔布、许应骙等礼部六部堂交部议处，就是让刑部查一查他们该给个什么罪名。同时，为防止类似事件发生，光绪又下令此后各衙门如有下属上书，一律原封递上，不许拆看，“倘有阻格，即以违旨惩处”。

那些同病相怜的大员们，怎么肯忍心严惩怀塔布等人，9月4日，徐桐等人遵旨复奏，称怀塔布等礼部六堂官犯了应奏而不奏之罪（等于不承认光绪关于臣民上书事的改革），降三级调用，想来个蒙混过关。

当然，如果在平时，这种事的确也算不上什么重罪，但这个时候，因变法屡屡受阻而怒火中烧的光绪，正愁没有办法出气，心里也早憋着要拿几位抗命的大臣开刀以杀一儆百，怀塔布与许应骙自己撞上门来，岂肯轻易放过。见到徐桐之奏，马上亲笔下朱谕，不经过军机处直接将礼部六部堂尽行革职，同时嘉奖王照“不畏强御，勇猛可嘉”，赏给三品顶戴，以四品京堂候补。

这次“龙颜大怒”，礼部六部堂纱帽尽落，是百日维新以来，光绪唯一的一次未经请示西太后就自行做主的重大决定。事实上，这次似乎过于严厉不分主次的严谴，不仅令西太后更加不快，也增加了一些人认为光绪年轻不稳重的印象。但是出于集思广益，了解民情的迫切需要，光绪如此做，又是无可厚非的。

不管怎么说，通过这次处理礼部六部堂，就像打了一支兴奋剂一样，马上，臣民，尤其那些地位低下的人们上书言事的骤然增加起来。不仅各衙门的京官纷纷上书，各地的官员和士人甚至稍通文墨的三教九流，都将上皇帝书递到了光绪手里。

据当时《国闻报》载，说是自打礼部六堂官丢了乌纱，“封奏每日多至数十件，外间传闻有所谓折中作行书者，有如写信式样者，有如州县署中所收状式者，有写皇上二字不知抬头者，有自署汉水渔人者，甚至有谓从师学道在洞中修炼多年，神通广大，今望气知太平之运将至，故奉师命下山立功，以继姜子牙、诸葛孔明而起者”。由于这些三教九流根本不懂奏折的格式与规矩，所以写成书信体的有之，写成状纸的也有之，碰到皇上、太后、天、朝廷这样的字眼也不晓得抬头另起一行。至于抬一格、抬两格之分和需要避讳的字，就更不晓得怎么回事和该怎么做了。

不过光绪对此表现出超乎清代所有帝王的大度和宽容，根本不在乎。康有为曾这样描绘当时的情景：“各衙门每日折数十件，厚式盈寸，上鸡鸣而起，披览章奏，至于日昃不尽，体裁沓杂，上并不责问，至有野民渔人上书，纸用二尺长条，称及皇上亦不抬头，上亦一笑置之。”

据当时人回忆，士民上书转递的途径也并不只限于都察院，张元济说：“光绪也喜欢人上书言事，外间上书言事的人都是先送到总理衙门里来，再转递进去，当时外面送来的各种奏章，内容奇奇怪怪的都有。”

光绪对待这些奇奇怪怪的奏章还是相当认真的，他将每篇奏折都仔细看过，只要尚有可取之处，他居然能有披沙拣金的心肠，尽可能地加以利用。云南举人李效培上条陈，大谈奇门遁甲之事，荒诞不经，但因为其中有办巴矿、练民团等内容，光绪还是下令咨川滇督臣，酌情办理。

为了鼓励臣民上书，光绪对刺耳的反对意见也表现出少见的大度。湖南举人曾廉上书反对变法（利用变法予以的权力上书），指责光绪不敬祖宗，变祖宗成法。要求光绪斩康有为以谢天下。小军机谭嗣同欲加以毁谤新政之罪，但光绪却称：“朕方求言，乃以言罪人乎？”

不论光绪的心有多么的诚，度量有多么的大，但是，他与维新派对于上书言事这件事其实是各有怀抱。鼓励上书言事，这在古之贤君是应有之义。所谓“兼听则明，偏听则暗”就是唐太宗李世民的格言。广开言路对于君主的好处是不言而喻的，一可以明察秋毫，不受欺蒙，做君主的，都对官僚系统中的欺下瞒上之风感到头痛，而更令他们感到担心的是权臣对自己的有意欺瞒，赵高指鹿为马的故事，是历代君王都深以为惧的。而广开言路就是打破欺瞒的有效手段之一。不过广开言路也会招致一定的危险，使意识形态的统制局面受到不同意见的挑战，而传统的专制统治愈往后发展，对意识形态一致性的要求就愈高，所以，帝王更乐意用间谍、特务这种手段来对付臣下的欺君之术（这也正是清朝不鼓励士民上书的缘由）。只有雄才大略的皇帝，才可能祭起这柄双刃宝剑。

广开言路的另一项好处是可以集思广益，所谓集中大家的智慧，御众人之智。明智的君主可以利用这纷纷扬扬的上书，为他提供好的意见，或者好的思路，至少可以从中得到某些启迪。当然，不管上来的意见有千条万条，最后的裁决权根本就不会被摇撼半分，能否采纳意见，采纳谁的意见，采纳多少完全取决于君主。

当光绪采纳维新派的建议一改乃祖遗风，力图广开言路时，头脑里的影像更多的是从谏如流的古代贤君。而维新派（至少其中一部分人）则肯定还有想借此走向西方式民主议政的心思。孙宝碹当时就与友人谈起许士民上书事，他认为扶民权需要有次序，“要在居上者之渐散其权而已。今之许士民上书言事，即散权之机，而议院之先声也”。

不言而喻，如果是第一种含义的广开言路，那么开与不开，开多大的缝隙全由皇帝一人做主，一旦皇帝心情不好，再贤明的君主也可能会以言罪人，言者无罪的境界不可能是制度化法律化的。而作为后一种含义的广开言路，势不可免地要包含“言论自由”的意思。臣民上书言事，不仅仅是提建议，更重要的是批评和监督，上书自由与新闻自由和议会（各级）中的民主议政是相联系的。在梁启超等人的意中，理想的境界当然不会仅满足于可以自由上书，虽然没有亲眼见过，他们对西方那种言论自由的“民主”氛围还是不胜向往的，这有《时务报》《湘报》《知新报》的种种言论为证。

不是橘越淮北而变枳，而是在当时的情况下，维新派也只能做到这一步。即使是这样，已然令守旧大臣非常不快，他们顽强地抵制光绪这其实并不过分的诏令，激起了光绪与维新派的反弹，光绪一怒之下过重地处罚了礼部六部堂。如果放在一般情况下，君主口衔天宪，发起火来漫说摘掉臣子的乌纱，就是摘掉他们的脑袋，也没得什么话说。可是，光绪这个皇帝是有人管的，走错了半步也是不行的，何况这次出了“大格”，将该降三级的处分变成了革职。这件事使光绪遭逢了一次严厉的指斥，9月6日光绪前去颐和园请安时，据胡思敬记载，说慈禧面责光绪：“九列重臣，非有大故，不可弃。今以远间亲，新间1日，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何？”从前从来不敢回嘴的光绪，居然也敢于坚持自己意见了，他不禁回答道：“祖宗而在今日，其法从不若是，儿宁忍坏祖宗之法，不忍弃祖宗之民，失祖宗之地，为天下后世笑也（光绪这段话的意思苏继祖《清廷戊戌朝变记》将之放在百日维新之前夕，显然不确，光绪不到忍无可忍，是不会跟西太后回嘴的。况且，我们可以从光绪交给杨锐的密诏：“近来朕仰窥太后圣意，不将法尽变，并不欲将此辈老谬昏庸之大臣罢黜，……即如十九日之朱谕，皇太后已以为过重……”之类的语言中，得以印证胡思敬的记述）。”

这次摊牌，暂时光绪嘴上并没有输，但光绪已经就此嗅出了火药味，他心里明白变法快要“休矣”。令所有人都感到意外的是，由士民上书所引起的种种变故，居然成为变法失败的一个信号。