一战以来，一直对中国虎视眈眈，认为一战是日本鲸吞中国天赐良机的日本，在袁世凯死后，突然变了调子，高唱起日中亲善来，而且朝野上下，都急于表示对中国的友好。个中原由，从表明上看，是日本内阁换人，大隈换成了寺内。但更深层的原因，是大隈内阁想借一战之机，把中国一口吞下的野心，碰到了很大的阻力，嘴张开了，却好像被什么东西卡住，上不上，下不下。中国反弹强烈，西方也对日本的趁火打劫，心怀不满。结果呢，日本的元老们，不高兴了，于是大隈重信，只好走人。按日本学者井上清的说法，由于大隈过于强硬的对华政策，二十一条签订后，日美关系恶化，日英关系也出现了阴影。更重要的是，这种政策激起了中国人的强烈反弹，连亲日派都不大亲日了。结果，这些元老们，尤其是山县有朋对大隈表示不满。其实，在日本知识界，大隈名声一直就不佳。哲学家中江兆民叫他“投机商”，人们提到大隈，往往称之为“肥后之俗物”肥后是大隈的故乡。因此，大隈下台，得到政友会和国民党两党支持的军人寺内上台组阁，一改过去对中国中央政府压迫的策略，寻找合适的对象，加以扶植。因此，他们选择了段祺瑞。扶植段祺瑞的具体政策的实施，就是借给给段政府大量的金钱，让段的北京政府硬起来。同时供给日制的武器，支持段祺瑞编练一支“中央军”。

其实，在当时的日本政界，大隈还算是一个有理论的政客。他曾经是著名的“支那保全论”的提倡者，但他同时又是一个明治以来坚定的西化论者。在他看来，在东方，唯有日本才是“西方文明的介绍者”，最完美地吸收和消化了西方文明，因此就成了东方唯一的代表者，属于能在现代世界占有一席之地的唯一的东方国家。基于此，日本学者认为，正因为这样的思想背景，大隈最终走向了把对华二十一条强加给中国的道路。显然，从所谓的“支那保全论”到趁一战之机独吞中国，带有很强的投机色彩。这样的投机，在当时的日本朝野，虽然没有引起很大的反弹。但这种投机的具体操作，效果却相当不好。

虽然自甲午之后，日本的国势蒸蒸日上，但想要在一战之际，趁欧洲列强忙于战事，一口吞下中国，依然属于蛇吞象的妄想。因为，对于日本这个小国来说，中国实在太大，以日本当时的国力，吞下中国，还是力不从心。况且，地球是圆的，欧美列强，虽然陷于战争，但不等于从这个地球上消失了，无论如何，欧美不可能允许日本独吞中国。唯一的机会是，利用各种机会，制造中国的内乱，趁乱下嘴，使得中国分裂。然后，再一块块吞下。从某种意义上讲，日本逼迫中国政府签订二十一条，获取利益并非主要目的，也不是想一下子就把中国变成朝鲜。否则，最为露骨的第五号条款，不会是所谓的建议条款。但是，这种不要求中国政府落实的条款，却堂而皇之地提出来，最主要的目的，是要借此制造混乱，只要袁世凯政府答应了其他条款，在舆论看来，就等于答应了所有的条款。因为是秘密谈判，袁世凯政府也无法很好地澄清。因此，这一招一出，就会使在日本人看来有强人面目的袁世凯政权，丧失合法性，统治不下去，产生内乱。当然，内乱真的还是出现了。只是，内乱没有日本预料，在二十一条签订之时发生，而是在洪宪帝制之际出现了。因为袁世凯非常错误地判断了形势，他和他的策士如杨度之流，误以为称帝可以再树权威，重建合法性，结果是反而给了反对者以对抗中央政府的最合适的借口——反倒退，这个借口，最大限度地符合自晚清以来来源于进化论意识形态的政治正确性，使得袁政权的合法性进一步丧失，最终导致袁世凯的垮台。而居心叵测的日本人，在洪宪帝制的酝酿期间，扮演了十分可疑的角色，先是暗示帝制可为，然后又随着西方列强，抵制袁世凯的帝制。在洪宪帝制期间，中国如日本所愿，再次陷于动荡，在动荡中，成心捣乱的日本人则花了大量的精力和资财，资助袁世凯的敌人，从革命党到宗社党，日本人一律给钱给枪，提供顾问，唯恐天下不乱。日本军官，在旅顺、大连为蒙古叛乱武装巴布扎布训练士兵。各地的日本浪人，也有组织地到处寻衅闹事，用西原借款的主角西原龟三的话来说，就是“猖狂已极”。可以说，这一切，都是日本自提出二十一条以来的一系列“组合拳”。

然而，袁世凯死后，中国并没有如日本所愿，陷入内战无从自拔，反而各方很快达成妥协，在恢复临时约法的前提下，重建共和，大体恢复了秩序。事实上，只要中国没有陷入大的混乱，以当时日本的国力，依旧是不大可能一口将中国吞下的。日本人急于求成，四下点火挑衅的行为，却激起中国人普遍的恶感和敌视，民间对日本人恶感陡然增加。这使得日本自参加八国联军占领北京以来表现出来的“善意”，荡然无存。但比较起来，社会的上层，包括政界人士，对日本的恶感更甚，连中国著名的亲日派人物，都对日本表现出敌意和警惕。据西原自己后来回忆，他第一次见曹汝霖的时候，一向亲日的曹对日本的做法很不满。更重要的是，尽管西方列强忙于欧战，无暇东顾，但是，西方世界显然不能容忍日本吞下中国，那就意味着在东方出现了一个庞然大物，整个东方，几乎都变成了日本的囊中之物，这绝对不是西方所乐意见到的。因为这就等于日本一跃成为世界的巨无霸，一直以来的世界均势就完全被破坏了。所以，自二十一条事件之后，日本和西方，尤其是和美国的关系骤然紧张，英法舆论也对日本相当不满。一时间，日本的对华政策，陷于两难，一口吞不下，卡在喉咙里，上不上，下不下，很是难受。而且随着欧洲的逐渐明朗化，战事接近尾声，这种四面楚歌的局面，对于日本相当不利。在这种情况下，连当时在华的日本人，意见都出现了严重分歧，一种主张怀柔，“宋襄之仁”，一种则为“强横蛮干”，干脆一不做二不休，拿下中国算了。而在日本的政界，对华政策的僵局，演变成政潮，大隈内阁的屁股开始有点坐不稳了，日本政坛势力很大的政友会元老，越来越对大隈看不顺眼。看准这个机会，当时任朝鲜总督的寺内正毅，特意派出他的密友西原龟三，来到中国收集大隈内阁的“黑材料”，写成革命骚乱实情调查书，回国在议员聚会的场所演讲，引起“大骚动”，然后各派议员决定到中国实地调查，向元老和宫廷报告。

自甲午战争以来，中日成了密切相关的一对冤家，日本感冒，中国发烧，反之亦然。第一次世界大战，日本朝野视之为“天佑”之机，当然很想借此时机一口将中国吞下，但是，对于日本来说，中国实在是太大了，如果贸然开战，武力征服，谁也难以预后，不敢开战，却摆出一副强硬的姿态，咄咄逼人，不仅徒增中国人的敌意，顺带导致日本与英美之间出现裂痕，而且裂痕越来越大。英美，尤其是美国，对日本的野心也越来越警惕。所以，日本人在欧战期间固然可以小动作不断，但是一旦动作太大，等到欧战结束，西方列强可以腾出手来的时候，日本的处境，将十分不利。中国问题处理不好，即便没有趁火打劫的寺内正毅等人，大隈内阁也做不下去。换人，势必改变政策。按日本人思维习惯，刚的一手碰到阻碍，势必转到柔的一面来，因此，比起此前的剑拔弩张、咄咄逼人来，改变了的政策有了一点怀柔的味道，而这味道的体现者，主要是一个人，他就是西原龟三，怀柔政策的具体内容，就是西原借款。

西原龟三是个生意人，一个精明的生意人。在寺内正毅任朝鲜总督期间，胜田主计和他搭档主政朝鲜银行，而西原在朝鲜经营纺纱业，当时朝鲜银行陷入困局，在西原的帮助下，得以解困，并且有了很大的发展。由此，西原跟寺内和胜田结交。后来，在寺内和胜田联袂组阁，在胜田担任藏相即财政部长的大藏省，西原没有任何名分，但却可以随意出入，指挥秘书，呼来喝去，宛若主人，很有点类似于徐树铮跟段祺瑞的关系，可见其受信任之深。西原出身贫寒，但十分勤勉，而且简朴，发迹之后，家眷依然留在乡下，自己单个一人在东京租住一个小公寓，生活简朴到了极点。为人据说也十分清廉，掌管如此大的金钱往来，跟贪腐成性的中国权要打了那么多次交道，一点好处没有拿过。人家送他古董香炉，也推说自己房子小，没有地方放而却而不纳。但是，西原跟许多日本能人一样，主意特别正，特别固执，只要自己认为对的事，无论如何都要坚持到底。西原借款，就是这样一件在他看来一定要坚持做的事。

从某种意义上说，如果没有西原，日本对华政策的改变，会走向何方，真有点说不清。恰是这个在野人士，给这个改变定了调。这个改变，用西原自己的话来说，属于介于“宋襄之仁”和“强横蛮干”之间的中道。改变大隈政府支持中国合法中央政府的敌对方，专门捣乱，激化内乱的策略，选择支持中国中央政府。扶植这个政府中的亲日势力，以怀柔政策，软的一手，实现日本想要从中国得到的一切。而这种政策的改变，主要体现在一系列的借款上。这种以借款为标志的怀柔政策，其背后隐藏着非常险恶的用心。用西原自己的话来说，借款是要为中日关系打下一个共同的经济基础。即通过大量的日元借款，注入中国的国家银行诸如交通银行，通过帮助中国整顿金融，改革币制，逐步实现“日中货币混合”，甚至最终“以保护资金为名”，实现日军派宪兵驻守中国国家银行，即不仅在资金上，而且通过军事控制，从根本上掌握中国的金融，进而控制整个中国国家的命脉。

西原借款，据他自己统计，一共有8项，即交通银行借款两次，一次500万日元，一次2000万日元；有线电信借款2000万日元；吉会铁路借款1000万日元；黑龙江吉林金矿森林借款3000万日元；满蒙四铁路借款2000万日元；山东济顺、徐高二铁路借款2000万日元；参战借款2000万日元。合计14500万日元。当时日元跟中国货币的比价，1日元等于1银元，折合银两，则1两等于1.5日元。在寺内内阁期间，日本对华借款500万以上一笔的借款，累计达21000万多，而西原经手的，占一半以上。除了西原自己开列的这些项目之外，寺内政府对华最大额的借款，就是跟参战借款相关的军械借款，计32081548日元。甚至可以这样说，寺内政府对华政策的改变，以及各项政策的具体指向，大体上都可以在这些借款上体现出来。

虽然说，在西原的参与策划下，日本寺内政府对华策略，从形式上一改大隈政府的强横，呈现出怀柔的一面，但是，并不意味着他们会放弃大隈内阁已经拿到的东西，或者说，他们的目的，只是要使“拿”的这个过程，显得动作柔和一些，不太像明火执仗的硬抢。这种柔和的“拿”，被掩饰在大笔的日元后面，让当权的中国人更容易接受。客观地说，西原借款，比起此前中国跟西方包括日本的那种高利贷式的所谓借款，条件不可谓不优厚，经手人曹汝霖说，跟袁世凯时代的善后大借款相比，高达数亿日元的西原借款，数目也不算小了，但前者抵押物是中国命脉的盐税，而西原借款的抵押物，则是电线、森林等有名无实的东西，“等于空头支票，一无用处，至今分文未还”，以至于“变成了一笔大滥账。日本政府不得已乃发行债劵归还银行以为救济”，导致政策执行者，后来在日本国内被骂得臭死。一直研究中日关系的老报人王芸生也认为，西原借款“利息低，无回扣，无切实抵押，诚借款条件之优者矣”。虽然对中国来说，是“以投资手段使中国殖民化。然自另一种意义言，亦可谓彼等之卖国。盖以二亿巨资，一无切实之抵押，二无高息回扣，结果强半流为无着落之滥债，无怪寺内、胜田诸人受其国人之攻击也”。事实上，借款的抵押，连北京政府毫无信誉的国库券都算上了，实在是滥无可滥。不过，严格地说，跟此前的外国借款比，西原借款利息其实并不低，一般都是7厘半或者8厘，只是借款时规定，借款的款项可以放在日本银行，由银行支付5厘的利息，一来一去，实际的利息就低了。可是段政府用钱孔急，根本没有存放的可能，所以这项优惠等于没有。相比较起来，此前的借款，虽然有高至1分3厘的，而且按月支付利息左宗棠西征借款。但也有比较低的，比如甲午战后，清政府跟四国银行的借款，就4厘。唯一的区别，就是这样的借款都有巨额的回扣，借款实付打折，四国银行贷款，就按94.125折扣付款，而且抵押物一点都不能含糊。清朝最后一年，清廷邮传部跟日本1000万日元的借款，虽然是5厘利息，但95折支付，而且还要加付2.5‰的佣金。所以，所谓西原借款的优惠，主要体现在不要回扣、十足支付和没有切实抵押上。一些学者的研究也证明，当时中国的外债，无确实担保的借款，以日本最多。因此，从纯粹的经济账上看，日本的借款是亏了。但不管结果如何，西原借款的日方操办者们，即使卖国也绝对没有人想卖日本的，他们大方的借款，背后还是有所图的。实际上他们算的是获利更大的政治账，只是由于后来整个国际形势的变化，寺内、胜田和西原他们的如意算盘，没能实现而已。

细数西原借款，我们会发现，其中的交通银行借款，属于稳定中国政府的金融体系，扶植以曹汝霖时任交通总长为代表的亲日派。关于东北的几项借款，无非是借以巩固和扩张他们在东北的势力。山东济顺、徐高铁路借款，目的是把他们在胶济铁路的势力，延伸到京汉线和京浦线。而参战和军械借款其中的电信借款，据西原后来讲，也是军事借款，用于帮助段祺瑞政府编练嫡系武力的，实际上使得日本把手伸到了中国军队和军械制造层面。在中国接受借款的过程中，日本在山东的存驻，得到了充分的加强。日本人甚至在大隈时代尚且宣称要还给中国政府行政权的青岛，设置了民政署。胶济铁路一直牢牢地控制在日本人手里，在德国控制的时代，铁路的巡警队还是由中国人承担，德国人只做顾问和教练，但日本人来了以后，则要求不仅做教练，而且要由日本人指挥，实际上胶济铁路的巡警队，变成了日本在中国的雇佣军。不仅如此，曹汝霖还代表中国政府，跟西原达成协议，允许日本在济南保留“驻扎少数兵员”，但实际上，沿线的日本军队，直到五四运动爆发，依然非常扎眼地驻扎着，人数一点都不少。也许，曹汝霖他们签订这样的协议，依照过去对外交涉的惯例，是在日军占领的既成事实下，一种企图约束日军的不得已的办法。但中国官方的认可，毕竟给日本在山东的存在，提供了合法依据。况且，通过借款，在理论上日本可以借口修建济顺路济南到河南的顺德和徐高路高密到徐州，把手伸到了当时中国的两大铁路动脉，京浦路和京汉路，虽然借款谈判规定了修建这两条铁路参与者的民间性质。但事实上只要有日本人插手，就难以让国人放心。从来在中国存在的所谓日本民间力量，都不是真的民间。这一节，恰是五四运动中，中国人特别感到激愤的。至于插手军械制造和军队事务，这本是二十一条第五号的内容，那时候，日本以武力威胁没有让袁世凯政府接受的东西，现在凭借日元，有的内容也都实现了，段祺瑞编练的参战军，军械全由日本提供，而且一色用的是日本教练。借款的另一个重大目标，是扶植亲日派把持的交通银行，由这个银行主导，推行中国的货币改变，建立跟日元密切联系的金本位中国货币体系。此计划，由于比较复杂，直皖战后，亲日的皖系政府倒台，最终夭折。如果也能如日本所愿实施的话，那么，中国真的要变成朝鲜了。至于在五四运动中为人大为诟病的中日共同防敌条约，如果没有西原借款以来的北京政府亲日氛围，也是不可能的。正是这种中日亲善的气氛，使得日本人在实际上得以步步推进。

大概已经感觉到了这种大借款背后的问题，因此，跟曹汝霖齐名的亲日派陆宗舆，从一开始就对经手借款心怀疑虑，缩手缩脚，很是不安，担心被人视为“卖国贼”，在代表段祺瑞和徐世昌跟西原签备忘录的时候，战战兢兢的。

事实上，由西原操作的日本政府的撒钱式的“怀柔政策”，背后也有日本自身的需求。自一战以来，虽然日本名义上也参战，但除了趁火打劫占了青岛之外，没有动一兵一卒，而拿下青岛和山东，属于代价很小、获利巨大的买卖。不用出力的日本，一方面借欧洲列强无暇东顾之时，大肆扩张在中国的市场份额，同时还可以趁交战国打得你死我活之际，大做买卖，两下挣钱大发战争财，此时的日本，其实跟美国的处境相似。只是美国后来还大规模出兵欧洲，而日本一小仗打完，从此变成了供应商。因此，几年下来，日本很是发了些横财。寺内内阁的藏相胜田主计是这样说的，当时的日本出于战争的缘故，“景象极旺，年年有巨额贸易出超。同时在国际借贷方面，国内金融界出现资金过剩局面，有巨额结算超收，积累了大量硬币，这就危害了外汇资金交流。长此放任下去，将使经济严重失调，其结果难保不引起国民经济前途堪忧虑的局面”。为了解决过剩资金的出路，日本只有两条可走，一是加紧对外投资，另一条就是赢利性的借贷。显然，在这种借贷，不仅可以算经济账，更可以算政治账。后来，虽然由于中国政局的动荡，借款担保不可靠，很多笔借款实际上没有还，但在政治上，却收获颇丰。不过，这种政治上的收获，最终激起了中国另一部分人的强烈反弹。五四运动，从某种意义上，就是这种反弹的大爆发。而巴黎和会上的中国外交失败，暴露了日本真实用心，给了这种反弹，一个展示的机会。