当段祺瑞扫荡了张勋的辫子军，再次回到北京的时候，原来的国会已经被黎元洪解散了，而黎元洪也退位回到了天津租界做他的寓公。所有的障碍荡然无存，对德宣战，加入协约国做小兄弟，不再有任何阻碍。于是，顺顺当当地，北京政府对德宣布进入战争状态。除了对德奥在中国的官方人士做象征性的圈禁，总税务司暂时停止了对德奥两国庚子赔款的支付之外，一切都没有变化。据当时管理德国战俘营的人回忆说，当时收拢了近百名所谓的德国战俘，每日好吃好喝好招待，一日三餐西餐，“用餐时摆的排面像大餐馆一样讲究”。想要外出，也敬随尊便。参战与否，跟各地军阀没关系，跟北京政府似乎也没有多少关系，倒是跟某些地方，比如山东地方的老百姓有点关系——大批活不下去的青壮年劳工，通过当时英国控制的威海，被半骗半收买地装上了轮船，送到欧洲战场去挖战壕，修工事，送弹药，一不小心，就做了炮灰。这种事在中国宣战之前已经有了，宣战，给了这种变相贩卖“猪仔”的行为，一个最好的合法借口。

原本就没有打算出一兵一卒的北京政府，却要编练参战军。讨伐张勋的经历，让段祺瑞痛感手头没有嫡系武力的难堪。有了参战的借口，用日本人的钱和武器，编练一支直接掌握的武装，再好不过。于是，再造共和的段祺瑞，复任不久，就主动退下来做了参战督办。一直到五四运动爆发，段祺瑞都顶着这个“督办”的头衔，只不过一战结束后，参战督办变成了边防督办。这个督办，名义上直属于总统，但期间的先后两任总统，冯国璋和徐世昌都管不了。徐世昌自不必说，他是段祺瑞一手捧上去的。冯国璋按理说应该是个有实力的军阀，有长江三督，江苏的李纯、江西的陈光远和湖北的王占元做后盾。但是，蹲在南京做副总统的冯国璋，拥兵东南，势延长江，可以不时地弄出点动静来，让段祺瑞难堪，但进了北京代替黎元洪做了总统，尽管也带了一师人马自卫，但在北京这个段祺瑞的势力范围里，大体上却像进了笼子的鸟，不劳段祺瑞出马，一个小徐就把他控制得死死的，基本上是要东则东，要西则西。长江三督，只有李纯比较忠心，也远水不解近渴，其实也不敢前来给老主公送水。冯国璋自己，虽然事事都被老把弟段祺瑞牵着鼻子走，但绝无决裂的胆量。毕竟，北洋派一体的神话，那时候还在维持。实在被逼急了，冯国璋也乘车南逃过一次，但是到了安徽，就被接到命令的安徽督军倪嗣冲截了下来，死活不让总统过去。手上有一旅卫队的大总统，硬是不敢冲出一条血路，杀将过去，只好乖乖地回来，依旧在中南海做傀儡。因此，段祺瑞这个督办，实际上是北京政府的太上皇，他有权给内阁各部下指令，而各部大小事务，包括总理，在禀报总统的同时，也得禀报督办，各地上报公文，第一位写总统，第二位就是督办。

督办虽然在1917年底就位，但参战军的筹备，却一直拖到1918年的8月才启动。由于筹建参战军的经费，日本方面允诺提供，这大半年的时间，都耗费在中日之间相关的交涉上。等到参战军开始编练，那边的欧战，已经进入尾声，地球人都知道仗快打完了。好在，参战军本来就不是为了参战的，欧洲那边战事告终，中国这边却紧锣密鼓地编练军队，一丁点停下来的意思都没有。1919年1月，3个师的参战军正式成立，第一师驻北京北苑，师长曲同丰，第二师驻济南，师长马良，第三师驻北京南苑，师长陈文运。其中，第二师的师长马良，在五四运动中，是一个大大的反面角色。跟湖南督军张敬尧一样，都属于给段祺瑞添乱抹黑的主儿。

参战军的编练，是日本军队的翻版，不仅经费来自日本，军队的编制是日式的，教官是日本派来的，武器装备也全部采用日本的，连拖炮用的马，都从日本进口。从晚清到民国，国人军事现代化，初学普鲁士，后学日本，本不奇怪。那一时期中国的很多军校、讲武堂，连校舍都模仿日本士官学校，从日本士官学校毕业的中国学生，按道理学的只是如何做士官，兵头班长，结果回国之后，都当了将军。但是，像参战军这样，武器装备、军队编制加上马匹军装，从头到脚由日本方面主动包揽下来的军队，还是第一次。大方地出钱出人出力的日本人，特意强调，新编练的参战军，“须有国家性质，将来可备中央自由调遣为断”。意思就是说，参战军以后就是中国的中央军。当时，皖系即中央，至少皖系自己是这样认为的。因此，所谓中央的军队，就是皖系的嫡系军队，也就是段祺瑞的私军。参战军队一个旅长在队列讲话里说：“军队就好比是狗，主人让我们咬谁我们就去咬谁。”当然，参战军的主人不是国家，更不是人民，理所当然，就是段祺瑞。

参战军编练成军之后，由于仗早打完了，还叫参战军不太好意思，段祺瑞遂将之改成边防军，自己依旧做着督办，即边防督办。不仅如此，还让小徐另编了西北边防军4个混成旅。段祺瑞一跃成为中国军阀中嫡系武力最庞大、装备最精良的一位，而且把持中央政府，挟天子以令诸侯，极大地刺激了他久已有之的武力统一的野心，更加坚定了他原本已经在推行的武力统一政策的决心。

尽管段祺瑞是武人，但也深知，在政治舞台上演戏，有武戏也要有文戏，武人唱武戏，文人唱文戏，文戏就是选举新的国会。张勋复辟，经黎元洪之手解散了第一届国会，罪名虽然由张勋和黎元洪两人来担，但最大的得益者，却是段祺瑞。没有了国会的掣肘，背后有武力靠山而且掌握了内阁的北洋之虎段祺瑞，就没有什么力量可以挡住他意志的施行，这就是为什么代理黎元洪做总统的冯国璋并非像黎元洪那样无权无勇，却根本不是段祺瑞对手，只能乖乖地做俘虏的缘故。解决张勋之后，段祺瑞跟梁启超、汤化龙的研究系合作，组成了临时参议会作为临时代议机构，但是，根本的解决，是选出一个听话的国会。

段祺瑞想要一个听话的国会，而研究系想要在未来的国会中成为第一大党，两下同床异梦，但从表面上看，却是同一个梦。后者设计选举方案，前者下本钱操办。于是，经过一段时间的筹备，皖系另起炉灶，第二届国会选举开锣。具体操办者，是段祺瑞门下第一号谋士兼大将徐树铮。

徐树铮，字又铮，江苏萧县人，秀才出身。在民国史上，人称小徐，以区别于徐世昌。小徐很早就跟着段祺瑞为记事幕僚的一种，很得段的赏识。段自家做了统制师长之后，特意把他送到日本士官学校学习军事，在辛亥革命的前一年学成回国，成为国内还算比较稀罕的日本士官生的一员，遂成段祺瑞的第一号谋士兼大将，段祺瑞对他言听计从。皖系参战军第二师师长陈文运回忆说，在段祺瑞当家的那段时间，有什么事，向段请示，段总会说：“找又铮去。”只要徐树铮这个关口过不去，什么事也办不成。不过，得到段祺瑞如此信任的小徐，的确有才。客观地说，小徐在民国诸将领中，文才无人能及。他跟当时名儒柯劭忞《清史稿》的主力编纂者，《新元史》的作者、姚永朴近代诗人、林纾即林琴南，近代西方小说的头号翻译大师，都有交情。他喜欢昆曲，谈不上顾曲周郎，但也喜欢唱一口。徐一士徐致靖侄子，近代有名的文人说他“有儒将之风”，“其文及诗词，颇有功候，不乏斐然之作，不仅以人传也”。《近现代词纪事会评》收录他《金盏子》词一首：

风雨龙飞，望蓟门烟树，九边雄阔，鹅鸭起军声，偏无道民心，老僧能说。那知画里功名，早客空飘忽。休更问，金陵大功坊畔，柳花如雪。

销歇。吊勋阀，揩倦眼，纵横王气竭。无人愿骑战马，难重遇、天生病虎侠骨。坐看万里江山，只春风鹈鴂。泉寒悄，谁管细雨侵帘，燕子愁绝？

读起来，还是很有气势。值得一提的是，在五四运动前，北大新文化运动诸将跟林琴南打笔仗，林老先生气不过，写小说《荆生》，希望一个伟丈夫出面，把北大的这些“妖魔鬼怪”都干掉。人们都说，林笔下的这个伟丈夫，意中者就是徐树铮。但是徐树铮并没有应老友的呼吁，出来插上一脚。当时人回忆说，其实徐树铮不是一个蛮横跋扈的人，见人满面春风，彬彬有礼，从不当面让人下不来台。

有文采，而且毕业于当时相当稀罕的日本士官学校的徐树铮，自视甚高，周围的人和他自己都觉得他徐树铮就是文武全才，根本没把南北的军人政客巨头放在眼里。当年皖系诸将，除了靳云鹏之外，都挺佩服他。陈文运说他是在北洋时期唯一见到的可以“五官并用”的人，他亲眼所见，徐树铮“可以一面跟他说话，一面批公事”。打电话的时候，从来不用查号码，都记在他脑子里。只是，当年日本的士官学校，教的仅仅为士官的本事，即具体指挥班排规模的战斗的事务，毕业生能有多少军事才能，相当可疑。落到小徐头上，我们看到，他的文韬武略，用在政治上是权术，用在军事上也是权术，纵横捭阖这一套，而且玩得心狠手辣，这一点，我们以后还要提到。只有在编练西北边防军的时候，练兵还有点自己的想法，可惜时间太短，好像还没落到实处，西北边防军就随着皖系的失败而被人缴械了。

组织新国会，在段祺瑞和徐树铮来看，就是要搞一个自己能控制的立法机构。一改以往国会跟政府作对的局面，用徐树铮的话来说就是：“自民元以来，政府为国会操纵，闹得天翻地覆，曷若自个组织，简直和编练军队一样，我有子弟兵，则操纵在我。”但是，选举得要钱，一方面选举本身需要经费，一方面想要操纵选举，收买选票，也得出钱。显然，就民国第二届国会选举而言，用于后者的钱应该占大头。这个钱，大部分也来自西原借款。那时公开报道说财政部和交通部各出70万，很明显是远远不够用的。当时就有消息说，西原借款中2000万的济顺、高徐铁路借款，有1700余万被用在了国会以及后来的总统选举上。段祺瑞的另一个核心幕僚曾毓隽曾云沛也说，安福俱乐部成员的每月津贴，每人300元，是徐树铮从陆军部截留过来的。正因为有了大笔资金的投入，为了选举才临时纠合起来的“安福俱乐部”，居然能够大败当时风头正劲的研究系，吞掉了新国会绝大多数议席，因此，人称这届国会为安福国会。精明的日本人，对于这样大的用款破绽，应该不会没有觉察，但却一声不响，心甘情愿，做了一回冤大头。

安福俱乐部是徐树铮一手操办起来的一个政治组织，说它是政党，又有点不大像，没有纲领，没有组织结构，就是这么一伙人，出于单纯利益的需求，听命于段祺瑞和徐树铮，组成了一个结构松散的团体，称为俱乐部比较恰当。安福俱乐部名称的来由，一说是因为这些人在安福胡同梁宅以一个临时参议会议员名义顶下来的大宅子活动，一说是因为俱乐部的首领王揖唐和曾云沛两人，一为安徽人，一为福建人，各取一字，合起来成为安福。所谓安福俱乐部，是外人给他们这些人的称呼。但是也有人说，是他们自己先同意这样称呼的。这样的俱乐部，确实是个梁宅杜甫诗“醉舞梁园夜”，以及俗语“梁园虽好，不是久留之地”的那个意义上的梁宅，可以吹牛聊天，打牌叫妓喝花酒。根本没有任何意识形态意识的徐树铮，当时能够想到的，就是组织这样的一个纯然以利聚合的团体。在他看来，只要给钱每月定期的津贴300元，给好处，白玩白嫖，政客就会听他的话。这一手的确奏效，安福俱乐部当时收罗了相当多的来自原进步党和国民党的知名人士，许多人就是第一届国会的议员。看在钱的面上，基本上都能听招呼，徐树铮就是凭借这么一个酒肉集团，控制了一个国会。当然，也有不如意的地方。比如徐树铮想让国会选曹锟做副总统，但由于事先没加发补贴，就落空了。而且，在五四运动期间，也有安福俱乐部的人，出面对政府提出弹劾案，成心捣乱。

说起来，对新国会的选举，梁启超和他领导的研究系，出了很大力气。研究系的前身是进步党，在民元国会，进步党是除了国民党之外的第二大党，系从晚清的立宪派发展过来的，在各地颇有根基。张勋复辟，梁启超以他那支生花妙笔，在引导舆论方面，给了段祺瑞很大的支持，连梁启超自己的老师康有为都骂到了，随后研究系和段祺瑞的蜜月期开始了。平乱之后的临时参议院，也是在研究系的支持下弄起来的。段祺瑞再造国会的意图，也得到了梁启超的大力响应，新国会的体制，乃至选举办法，也是梁启超等人一手设计的。

研究系的如意算盘是这样的：张勋复辟之后，原来四分五裂的国民党势力，已经不成形了，残余势力，多南下去了广东。新旧交通系固然财力雄厚，但不像一个政党，也没有太大的政治抱负，国内能够称得上是政党的就剩下研究系了。因此有望在新国会的选举中，独占鳌头，成为国会第一大党。林长民曾对张国淦说过，他们此番动作，就是为了在选举中争多数，为了达到这个目的，因此一直对段祺瑞迁就姑息。在选举中，研究系也多方活动，筹钱，拉人，联络各方势力，开展了强力的竞选活动。

然而，对于新国会，徐树铮却根本不打算让研究系置喙，连分杯羹的余地都不肯留这些在他看起来根本没用的文人们。徐树铮用了属于传统权术的两手，很轻易地就把研究系击垮了。一是金钱收买，一是利用他能控制的督军强行干预。据张朋园先生根据徐树铮电稿研究，在选举期间，跟徐树铮密电往来的各地实力派北洋军人，至少有16人，参加选举的17省中，徐树铮能够影响的占13个省。“换言之，除了江西、浙江、江苏3省，地方首长几乎与之联为一气，控制选举。”在多数情况下，徐树铮甚至直接把他要其当选的名单发给各省督军，让他们照单接受，这些督军也就真的照单接受，选出来的人，就是名单上的货色，一丝不差。至于贿选，徐树铮称之为花钱“买鱼”。由于此次选举，是复选制，即选区选出额定的初选当选人，然后由这些当选人互选出议员。初选时的票，比较便宜，只要把地方领袖如乡董、族长之类收买了，大批的票就到手。初选买了，复选更得买。所以在复选的时候，买票特别明显，也特别放肆。凡参加选举的省份，几乎都有类似的问题。可以说，凡是地方军阀“辅选”不力的地方，徐树铮的贿选的力度就大一点。买票卖票交易所在地，市面都热闹起来，“尤以茶楼、酒馆、妓院为利市数倍”。保定原来娼业萧条，“一等妓院只余三家，近自选举盛行，忽又添六家”。

就这样，经过瘦身之后的国会，安福俱乐部大获全胜，拢共两院472议席，安福系获得335席，占71％，研究系仅得21席，不足5％，另有交通系5席。但交通系并无在议会争风的志向，只要能把持铁路这块禁脔便知足。因此，可以说，有心在新国会上有所斩获的研究系，大败亏输，只剩下条底裤。中国政治虽然号称黑幕，但其实很透风，研究系中人不是傻子，自然知道自己是怎么败的。梁启超、林长民等人在心灰意冷之余，对皖系失望之极。自张勋复辟以来唯一跟皖系结盟的文人政客集团，从此分道扬镳，种下了日后在巴黎和会之际，梁、林等人明里暗里给皖系政府捣乱的根苗。显然，虽然说文人没有武人那么有力量，但文人也有文人的用处。

接下来，安福系当家的国会，又按照段祺瑞的意思，选出来一直属于北洋团体中人的老官僚徐世昌做总统。这个徐世昌，由于跟袁世凯的关系至深，在北洋资格甚老，小站时代已经进来，加上在晚清官当得足够大，为人足够地圆滑，因此，为各方所能接受。至此，在国会、政府和总统几个方面，都是皖系的自家人。在制度层面，已经没有什么能够阻挡段祺瑞的意志了，他此时的意志，就是武力统一中国。