1928年4月，东北张学良易帜，从此，中国进入了国民党统治时期。从1928年到1937年这10年间，国民政府整顿金融秩序，统一货币，与西方进行了关税谈判，因而较大幅度地提高了关税，中国城市经济基本上是向好的方向发展的。但是，国民党的现代化始终带有不明朗的趋势，在鼓励自由资本主义经济发展的同时，国家花费的最大精力是强化国家资本主义，尽可能地将绝大部分资源抓在国家手里，形成国家垄断。所以，这时期的现代化既带有欧美模式的印迹，也带有苏俄道路的影子，两种现代化方式的交互作用，结果得到发展的只有片面的和畸形的城市化经济。

尽管与前代相比，国民党统治最初的10年，中国经济有了长足的进步，现代化的因素有了快速的发展，但相对于世界而言还是非常不起眼的一些小变化，只有在沿海和沿江的大都市里，才能看到一些比较成规模的纺织和轻工业还多半具有半殖民地色彩。用费正清的话来说就是：“不管我们怎么看，国民党中国的装备和现代工厂的规模都不大。它的工业产量小于比利时，它的海空军力量微不足道，它在美式生活用具和设备方面抵不上美国中西部的一个州。”。整体上贫困化依然困扰着中国，西方世界对待中国想的还是怎样剥夺它，而不是设法养一只会下金蛋的母鸡，很明显比对它们的殖民地的政策还要糟上许多。中国的资金只集中在沿海的大都市里，因为这里是中国财富输出管道的出口。像清末一样，中国依旧受着资金匮乏的折磨。

受到资金匮乏折磨的中国经济，却不断地要将有限的金钱投入到始终没有止息的内战中去。国民党政府的政府能力显然要比清末以来的任何一任政府都要强，但中国在这期间并没有真的统一，国民党政府一直要忙于安抚地方军阀势力，设法平衡和削弱它们的力量，在实在安抚不了的时候还要应付一个接一个的反叛战争。虽然战争的频度和烈度从总体上讲要小于北洋军阀统治时期，但战乱依然是社会生活的一大威胁，而且战争与从前一样，基本上是在农村进行的。

所以，虽然1928～1937年被国外某些史学家称为中国近代最有希望的时期，但是中国并没有在此完成步入现代化顺序的过渡，反而日益朝着集权体制的畸形工业化前进，在这个过程中，农村依旧是个被遗忘的角落，自清末以来的农村经济的破产，社会的瘫痪依然如故，农民的生活没有丝毫的改善，当兵、为匪、种鸦片等非正常的谋生手段依然是农民不得已的选择。整个国家毫无希望的贫困化进程，使得城乡差别越来越大，有限而可怜的资金都流进了沿海都市，农民陷入商品化的程度越高，被盘剥和抛弃的可能就越大，由国民党主导的这次现代化进军，只是再一次加重了农村的破产。

当然，国民党内也不尽都是暴君和独夫、庸人和马屁虫，他们也意识到了农村问题的重要性，甚至还有人想要重提当年国共合作时的农村减租减息政策，并通过了相应的法案。但是，成功地夺取了全国政权的国民党却不得不经历一场流产的革命，残酷清党的结果，不仅等于清掉了国民党内最有生机的力量，而且使得国民党不得不与中国最保守反动和落后的军阀及武化的豪绅结盟。这个结果显然未必是包括蒋介石在内的国民党核心的初衷，但是他们却不得不吞下这个苦果。而这个流产的革命一个直接的后果就是国民党再推行任何农村的改革都要面临非常大的困难，等于用自己的左手打自己的右手。实际上，国民党政府统治一直到在大陆垮台，也没有能在农村改革上有所突破，认真切实地改善农民生活和境遇。但这并不等于说，他们从来没有关注过农村。

真正让国民党政府关注到农村现状的是共产党在农村的红色割据。当1927年毛泽东秋收起义失败上井冈山的时候，并没有引起蒋介石的特别重视，甚至连国际共产主义运动内部也没有什么人相信在农村的共产党人能成什么气候。可是3年之后，朱、毛红军竟然乘蒋、冯、阎中原大战期间，攻下了长沙，虽然国民党军很快就“收复失地”，但红军的存在却引起了举国震动。从那以后，在军事“围剿”的同时，国民党政府开始重视农村问题；一方面组织了一些专家学者研究解决农村破产、乡村重建的问题，另一方面着手加强农村的控制，出台的乡村改造方案，就是所谓的“乡村自治”或者“地方自治”。

“乡村自治”是一个清末民初以来的老话题，自从清末农村破产境况引起人们注意以来，“乡村自治”就被当成一个解决农村难题的灵丹妙药屡屡被人提起。当然，在各种各样的方案中，有的是要复古，有的则是求新。然而这次由蒋介石钦定的旧话重提（南京政府的地方自治法案，1929年公布），却被赋予了与从前截然不同的内涵。

国民党的“乡村自治”首先的内容是行政意义上的乡村政治清理，其中包括清理和健全乡村行政系统，重新划分县以下的行政区，建立健全各级机构，清查户口，健全和完善地方武装。江苏省的行政整顿是这样规划的：每县以下划分为若干区，“除因地方风习或地势限制及有特殊情形者外，每区以十乡镇至五十乡镇组织成之。凡县内百户以上之村庄地方为乡，其不满百户者，得联合各村庄编为一乡；百户以上之街市地方为镇，其不满百户者编入乡；但因地方习惯，或受地势限制及有其他特殊情形之地方，虽不满百户，亦可立为乡镇，乡镇均不超过千户。乡镇居民以五户为邻二十五户为闾，但一地方因地势或其他情形而户数不足时，仍得依县政府之划定成为闾邻”。乡镇和区级的行政组织都设有相应的机关，区有区公所，“设区长一人，区长之下，设助理员一人或二人，此外又设书记一人或二人及区丁二三人不等。区设区务会议，由区长、助理长，以及区内各乡镇长等组织，以区长为主席，每月至少开会一次，由区长主席（主持）”。而乡镇也设公所，有乡长、镇长、副乡长和副镇长再加上若干书记和乡丁。区和乡镇官员统属国家正式官员，由县政府任命报省政府备案。闾、邻长名义是由乡民大会选举产生，“选定后由乡长镇长报区公所转报县政府备案”。而且，“乡镇公所认为闾邻长有违法失职之事，通告闾邻居民会议改选，罢免后由主管乡镇公所报由区公所转县政府备案”。实际上是由乡镇长说了算，所谓乡民大会或者闾邻居民会议，基本上是存在于纸上的。就是真的有这样的会议，也真的选出了他们认为该选的闾邻长，能不能通过这层层申报备案就很难说，更何况，凡是乡镇方面认为不合格的人选，都可以随意命令下面重新选举，直到选上他们所要选的人为止。

浙江省与江苏稍有不同，县以下设立区，区下设村，村下为闾，闾下为邻。这里的村就相当于江苏的乡。浙江“乡村自治”的主持者为半政客半学者的朱家骅，他当时做了浙江省的民政厅厅长，兴办的时候至少在形式上还有点讲究，每县的各个区和区下的村都为此成立了筹备委员会，委员会由当地的乡绅组成，筹备完了，自然这些人就摇身一变成了新的“乡官”。在新的乡村建制建设完毕以后，浙江规定区长的遴选必须由各村长村副推举符合条件的三人，然后由县政府确定一个，再报省民政厅备案。显然，比起江苏来，浙江似乎更注重尊重地方精英的势力。当然也可以就此得出结论，说明浙江的地方势力比较强大。自然，浙江省的乡村自治操办者对地方精英也不无担心，因此，在自治运动中非常强调国民党“党义”的学习和培训，规定各区、村长都要定期到县里进“党义训练班”，省民政厅还不定期地派“党部学术家”到各地巡回演讲。似乎是希望通过党义的灌输，使得那些地方精英自觉服从国民党政府的指挥。湖南湘乡的自治规划，则是将县分为十个自治区（等于他处的区）和两个直属乡。原有的都坊里甲统一改为乡镇、闾、邻。

除了清理整顿乡村行政系统外，国民党政府还着手整顿了乡镇的地方武装，将各种名目的保卫团、民团和联防队、联庄会等统一改编为保安团（队），由政府派人加以训练管理。但是，政府却无法收回这些保安团（队）的指挥权，尽管国民党政府将这些改编的保安团（队）的首领委以地方政府的官职，但却没有办法保证他们会因此而服从政府的调遣和指挥。也没有经费去为这些实力强弱不一的地方武装充实枪械和统一服装，更没有养活这些武装人员的钱粮。国民党政府还曾经一度想要通过以警察来代替地方民团，但是，无论如何努力，警察也只是在城里还能起点作用，到了乡间，反而不如保安队顶事。因为他们同样欠饷，装备差，而且训练不足。

由于国民党政府并没有真的想要实行乡村自治或者地方自治，之所以如此作为，外部的因素是欧美国家的一些民间组织的推动（美国洛克菲勒基金会资助河北定县自治实验）和一些学者的鼓吹（晏阳初、梁漱溟、李景汉等），内部因素则是国民党和政府若干“有识之士”想借此强化乡村控制，防共反共。在推行“乡村自治”时，国民党内部尚未统一，各类新老军阀之间的战争方兴未艾，国民党和南京政府说话最算话的人蒋介石此时其实并没有心思管这件事。所以这种假模假样的自治运动从一开始就决定了它的中途流产，虽然有的地方做了一些统一基层的行政区名称和清查户口的表面文章，但关键的自治却没有推行下去，甚至连表面文章都没有，大多数地方根本就没有村民大会这回事。连半官方的舆论都说国民党政府的这场“乡村自治”，“名为自治，实为官治”。

整个的农村改革举措，连基本的经费都没有落实，地方有限的一点经费还被占用，比如江苏每县年仅58万余元的自治费就全部被挪用为“党务经费”，一点价钱都不能讲。新的乡村行政区划，划分得既粗糙又仓促，而且往往只考虑政府管理的方便，而忽视农民的习惯与便利，不大的湘乡一度竟然分为百数十乡，每乡都安排有一批吃官粮的“公务人员”，结果害得农民负担奇重，苦不堪言。所以，农民对于区、乡、间、邻并不认同，在实际生活中还是依旧称呼老的里甲、都坊和村屯。“各地人民对于新的划分，以区域宽狭，人口多少不一，颇欠均匀标准，尚不易将都坊心理打破。”。一场草率糊涂的基层政权改革，所有的成果只是将区、乡两级的衙门立起来了（因为可以安插吃官饭的人），至于底下的闾、邻两级则不甚了了，一笔糊涂账。

既然行政的清理整顿不甚了了，那么其他工作自然也难以展开，“但以各闾邻之间缺乏联络，关于闾邻长之职责，亦未加规定，致各种自治事业，每因下层组织未能严密而难以推进，”清查户口，几乎没能开展，整顿乡村武装虽然有点眉目，但进展缓慢，整个自治运动除了多添了几多吃官饭的官老爷之外，了无成就可言，虽然政府对乡村的控制得到了一点加强，但农民负担却因此而加重，既无任何促进乡村建设的作用，也达不到防止共产主义的效果，甚至适得其反。

国民党政府“乡村自治”或者乡村改造的第二项内容，是土地整理、田赋整顿和租佃改良三位一体的乡村改良计划。由于国民党在乡村缺乏起码的权威，不得不依靠武化和劣化的地方精英来打通上层和下层，实际上等于将它们在农村的统治基础建立在这些地方精英上面，乡村行政系统因而被地方精英所把持。既然国民党政府赖以推动乡村改良的主要杠杆——行政手段受制于地方精英，所以凡是损害他们利益的所有改革自然无法推行。

土地整理的意思就是重新丈量核实全国的田地数目。这项工作显然是与田赋整顿密切相关的。自清末以来地籍的混乱和地册的散失，使得任何一项涉及乡村的改革都障碍重重，地方精英也正好上下其手，浑水摸鱼。为了此次土地整理，南京政府专门成立了地政机构，动员了大批学生来参与清查丈量土地，结果却收效甚微，连南京眼皮底下的江浙两省十年清查的结果，不超过全部土地的五分之一，其他省份几乎就等于零。

田赋短收是困扰清末以来历届政府的老问题，原因大家都清楚，无非是地方豪绅的隐田不报和拒不交纳，还有地方各级官吏经手中饱以及直接征收人员的上下其手。这两个原因实际上是一个，都是地方精英尾大不掉的问题。问题是既然南京政府要依靠他们，就不可能阻止他们收取好处，抛开历史的惯性不说，仅就当时而言，地方精英也自然会将这种“非法”的收入当成应得的报酬。所以，尽管国民党中央和省政府花了不少力气，下了如山般的文件，田赋整顿还是毫无起色。20世纪30年代初，厘金取消，省级以下的政府开支只能依赖田赋，田赋整顿无望，于是为了应付日益增加的开支，只好加捐增税（大幅度增加田赋附加），最后又都落到农民头上。

三项任务中最难的就是租佃改良，基本上属于与虎谋皮。既然前两项都中途流产，那么这项改革的命运可想而知。南京政府虽然曾于1929年、1930年和1932年接连颁布“二五减租”法令，但只有少数省份看在中央政府的面子上还能提及这些法案，但根本就没有实行，多数省份甚至连提到都懒得提，真正付诸施行的只有浙江一省，最后也只能在雷声大雨点小的闹剧中收场。最后国民党政府在抗战前10年的农村改良，只能缩减为点滴的技术改革，比如改良农作物品种、水利和道路的维修、兴办农业信贷合作社等，即使这样的技术改良，除了少数由外国人和中国学者参与的极个别实验之外，往往被地方精英把持，最后也变了味道。

江南地区实行新的“乡村自治”，从政府意图上讲虽然说不上有什么成效，但在名义上却多少有助于古老的“自治传统”的保留。在国民党统治的中心地带长江三角洲地区，有着几百年发达的商品经济，同时也有着比较完善的乡绅“自治传统”，而且，自南宋以来，这个地区的文风一直很盛，不仅有着悠久的学术风习，同时也拥有明清以来最多科甲之士。尽管进入近代以来也同样遭受军阀政治的磨难，但毕竟所受战乱之害相对要少，传统的遗风尚有留存。所以，当实行新的村制的时候，借助“乡村自治”的招牌，类似传统乡绅的威权行使方式也得到了某种程度的刺激而有所激活，浙江的“乡村自治”之所以更多地尊重乡绅的意志（尽管这些乡绅已经有些变质），显然是由于乡绅自治的方式在那里还相当有效。而与浙江北部同属一个文化区域的苏南地区，也有类似的情形。地方精英没有其他地区武化和劣化得那么厉害，他们相对来讲要多一点“文化顾忌”，当上头要拿他们开刀、损害他们利益的时候，他们的反抗往往采用隐蔽的方式，但却一样有效。由于这些地区相对比较富庶，阶级关系自然不那么紧张，传统或者类传统的农村结构留有更多的残余，国民党政府的乡村自治虽然本意是强化国家政权对基层的控制，但由于打着“自治”的招牌，而且推行得十分马虎，所以对乡村的损害并不大。费孝通先生的著名的《江村调查》，考察的对象是太湖边的开弦弓村，此村在费进行考察时（1935年）并未被纳入保甲制中，因此还是江苏实行“乡村自治”时的村制，费在调查中提到了村政府和村长。按说此村人口有1400余人，如果按满百户即可设乡的规定，无论如何应该是一个乡的建制，可能由于这是一个完整的自然村，所以人们习惯上依旧沿袭传统的称谓。费的调查提到，此村的老村长姓陈，是位前清的秀才，到城做过馆（家庭教师），民初曾当过村里小学的校长，当村长后，“根据不断改变的行政系统的任命，他得到了各种正式的头衔”，也可能被任命为“乡长”。据费说，这位老村长在村里很忙，也有很高的威信，但家境也很不错（虽然不是最富）。“一般说来，村长易于接近，村中所有的人都认识他，外来的生人，总能很快地得到村长的接待。来访者会对他的繁重的工作感到惊讶。他帮村里的居民写信、念信，以及代办其他文书，按照当地借贷规则算账，办婚礼，仲裁社会争议，照看公共财产。他们并有责任组织自卫，管理公款，并且要传达、执行上级政府下达的行政命令。”。当然，这些事情不是村长（或者乡长）一个人能做得过来的，这里有“公所”，也有“他们”——办事人员。不过，老村长在将要实行保甲制的时候就不干了，于是他推荐了可能是他从前的学生周先生来接替他，周先生宽泛地说也算是一个读书人，但他主要的特点是能干，在村里蚕丝厂给陈先生做助理时建立了威望。尽管周做了村长，但村子依旧笼罩在老村长的威权之下，“他还是事实上的村长”。两任村长，特点都是特别能为本地当然也为本人和家庭谋利益。显然，从开弦弓村的政府模式，我们还可以寻出一点传统的影子，文化的威权依旧产生着影响。从某种意义上说，来自国家政权的“改革”干预比较小，反而成了这一地区农村的福音。

当然，我们也不能对开弦弓村的情景评价过高，因为影子毕竟不过仅仅是影子而已，老村长虽然有点像过去的乡绅，但毕竟要靠多年担任行政职务来提高和巩固自己的地位，甚至增加了自己的财富，然后才有可能隐入幕后，但依旧控制着政权，因为这能带来很多难以言说的利益，而接任的文化人，其文化的含量只能越来越低，江南盛行的“不在地主制”（指地主城居，但他们的土地还在乡间），乡绅与农村的关系只限于收租时短暂时光，他们的子弟更是与农村脱离了干系，结果是使得乡下有素质的读书人越来越少，而出自乡间的读书人又很少乐意回乡，费孝通说他问过两个来自村里的中学毕业生，“他们认为这种工作枯燥无味，而且缺乏前途”。反过来，随着文化素质愈见低下的人出任乡村行政岗位，农民对他们的领导人的文化和道德素养的期待也会渐次下降，到了乡村变成保甲制的天下时，村里的“行政领导”大多只有作威作福的份了。事实上，自清末民初以来，凡是发达而且相对稳定的地区的农村，都面临这样的问题，而那些更广泛的其他地区，农民们早就习惯了武化豪绅的强暴统治，甚至忍受着黑社会势力对秩序的“维持”。

“乡村自治”是国民党政府防共措施的温和版，在这个版本中，唯一还算落实了的就是乡间行政机构的清理和重建，其他的凡是带点西化意味的措施不是付诸东流，就是表面文章，做戏给外国人看的，所有的村（乡）民大会和居民委员会之类的东西，与农民根本就没有任何关系，他们实际上没有选举过任何压在他们头上的“乡官”。像闻钧天这种与国民党政府很接近的学人，都不得不承认，从民初以来包括国民党统治的这几年（1928～1932），“所谓地方事业，不操之于官，即操之于绅；等而又下之，又操之于棍痞。生杀欺夺，民之所能自存者几希，民之所能自主者几希，民之所能以自致其治者亦几希矣。且连年多故，兵匪劫持，流民载道，其或幸存，苟且旦夕者，仅一稍恃其自卫自保之力耳”。国民党政府的核心人物，此时的农村改革思路，除了强化行政手段，以国家政权直接干预乡村之外就没有了第二个。这条路其实是从清末的满族贵族开始就已经尝试过了，但是国民党似乎还只能沿着走下去，显然，他们的做法与阎锡山在山西搞的“村本政治”并无二致，但效果却远逊之，正因为如此，国民党的“乡村自治”对当时中国农村影响并不大，南京政府所力图达到的目标自然也没有达到，所以，很快，随着共产主义的威胁日益加剧，他们实际上放弃了“自治”这块带有西洋味的遮羞布，直接斥诸传统最赤裸裸和冷酷的资源，恢复并强化保甲制。