在政治上抗日根据地的基层政权与苏维埃政权是有着本质区别的，但前者与后者有一点却是相似的，就是它们同为战争状态下的政权，常常处于不稳定的境况，前者甚至比后者还要动荡，时刻面临战争的考验。因而，抗日敌后根据地农村的政权必须是高度军事化和组织化的，否则，就不可能在如此残酷的战争环境中生存。毋庸置疑，中国共产党在进入敌后，开辟根据地的时候，充分利用了他们在十年内战时期积累起来的经验，在组织动员农民和整合农村社会方面充分发挥了自己的优势。

抗日敌后根据地的所在地，事实上国民党和当地军阀已经在普遍武化的基础上，进行了程度不同的军事化整合，然而在日军的大举进犯下，国民党正规军撤走，大部分政权陷于瓦解，本来依附于政权的军事化组织有的随之溃散，有的与地方精英的自组织武装结合，形成各种各样的乡村自组织武装团体，大股的土匪公开露面，流散的溃军也有的与当地势力结合，形成新的武装，各种会道门也乘势而起，本来就存在于华北和中原各地的红枪会组织也再度活跃起来，再加上更为普遍的联庄武装，这其中，如果当地原来就有中国共产党的组织，那么也会出现由各种系统的共产党人组织的抗日武装。在日军侵入和国民党撤退的空隙中间，杂色的乡村武装暂时地统合了广大的乡村。正如在冀中开辟根据地的吕正操回忆的那样，“司令遍天下，主任赛牛毛”。

显然，这些散布于沦陷区乡村的杂色武装，使得农村的武化程度大大地提高了，由于战争和国民党溃兵遗下的枪支弹药，使这些民间的武装装备有了很大的改善。各种武装占地为王，并强化对各自小块地盘的控制，为了增强势力，不得不拼命地扩展势力，因而农村的武装人员的比例也增加了。但是，这些武装，包括各个系统地下党建立的武装，除了红枪会等会道门武装团体之外，对农村社会的组织和整合程度都是远远不够的，最好的也不过是临时维持秩序的过渡性政权代用品，坏的往往沦为趁乱发财的恶势力、黑势力。然而，这些乱七八糟的乡村武装的存在，却给共产党人发展武装，扩展实力，进而建立农村新秩序提供了条件。

建立各种救国团体本来就是共产党人的拿手好戏，为了深入动员群众参加抗战，共产党人在抗战一开始就在国民党政府（各个战区情况不一，允许的尺度也不同）允许的情况下，建立了适合于各种年龄段、各种职业的救国团体，虽然国民党只打算让这些团体作为宣传的组织存在，但共产党人显然不可能受此限制，在八路军和新四军挺进敌后开辟根据地的同时，各种抗日团体也随之发展到了乡村。在八路军和新四军逐渐扫荡或者收编了各种杂色武装之后，这些武装一部分变成了正规军队，一部分则经过改造，变成了各种层次的地方武装。原来经过一些训练和武装经历的杂色武装的普通成员，自然就充实了从正规军到地方武装的团体，为各种救国会披上了武化的外衣。实际上，在共产党人开始着手建立自己的政权时，各种抗日团体已经初具规模，并且初步的武装化了。

在根据地政权建立之初，由于政权和团体还没有来得及融合，基本上是两层皮，结果就像我们在前面提到的那样，日军一扫荡，基层政权纷纷瓦解，日军一退，中国共产党组织再重新建立。后来经过中国共产党多次艰苦的努力，农村党组织、政权和群众团体形成了三位一体的紧密相连的格局，敌后广大区域的农村社会呈现出前所未有的高度整合状态。首先，各个村庄都有各界救国会组织，具体分成农民救国会（农救会）、青年救国会（青救会）、妇女救国会（妇救会）和儿童救国会（儿童团），个别地方还有学生救国会和工人救国会。其中农民救国会是最大的组织，但与其他救国会在组织上属于平行关系，每个村庄的各种救国会大体上都设有组织、宣传教育、生活改善和武装动员等几个部，分别负责各项工作（在开始的时候，农救会的名称并不统一，还有叫农民会、农民协会和农民自治协会的）。所有的救国会组织均按八路军“三三制”的军事编制编组，其中的武装小组是各救国会的核心成分，农民救国会是自卫队，青年救国会是青年抗日先锋队（青抗先），妇女救国会是妇女自卫队，而儿童救国会实际被手持红缨枪的儿童团取代了。各种救国会将农村所有人都包含在里面了，除了明确的汉奸，而如果真的是公开的汉奸，往往不是逃亡就是被处死了（农民救国会规定有三种人不得参加，一是汉奸，二是托派，三是流氓和有不良嗜好的。汉奸已经说过了，托派在农村基本上不存在，而流氓和吸食鸦片的，改了就可以参加），所以凡是在根据地农村还活着的人，都有“组织”。原则上，各个救国会要承担农村的一切事务，组织生产、催缴公粮、维持治安、识字教育，文化宣传（包含娱乐），参加合作社，甚至连婆媳吵架，兄弟分家都要先经过各自的“组织”。关键的是救国会对这些事务的参与，往往采用运动的方式，开会、宣传、演说、说服，整个农村社会处于一种高度的动态过程中。在一般情况下，农村的妇女和儿童是最散漫最无法管理的人群，但是，通过妇救会和儿童团，将妇女和儿童的日常生活都纳入了有组织的范围，赋予了民族主义的意义，比如妇女照顾老人和抚育儿童，少年儿童的嬉戏娱乐都进入了军事化的步调，赋予了保持智慧民族传统美德，为民族国家保护下一代的意义。当然，救国会最主要的任务还是参与抗战，他们需要负担有关坚壁清野、侦察监视、通信联络、救护伤员、物质运输、破路拆堡以及组织各种形式的游击战配合正规的地方部队的行动。

在救国会系统之内，有一个地位更重要的武装组织体系，这就是自卫队、妇女自卫队和青抗先、基干队或者叫模范队以及儿童团，这个体系实际上成了救国会的核心。自卫队由16～55岁的男性农民组成，其中16～23岁的组成青抗先，自卫队中最精干和年轻力壮的人员组成基干队，妇女自卫队则由16～55岁的妇女组成，其中特别活跃和强壮的也可以参加青抗先和基干队，所谓的基干队，就是我们俗称的民兵。这些都是不脱离生产的农村武装，在环境特别恶劣的情况下，将武器藏起来，就是一般的老百姓，而拿起枪就是准军人。所有的村民武装均按照八路军的建制编组，每村设队，队下设小队，小队下设班，相当于正规军的连、排、班。大的村庄可以设几个队，上设一个大队或者分队。其中，基干队或者叫模范队的武器最好，一般都有一些快枪，有个别的村庄武器还相当好，几乎与游击队不相上下。青抗先的武器次之，基本上是土枪土炮，其余的自卫队都是用冷兵器武装起来。由于这些民众武装还具有游击队和正规军的预备队性质，所以，经常不断地有民兵和青抗先的队员应征入伍，而正规部队不适合野战的伤残人员也会回到乡村武装中来。从理论上说，这些武装团体是归属于各种救国会的，但实际上它们与救国会之间只有横的联系，而自身则统一归人民武装抗日委员会（简称武委会）统率。

救国会和自卫队等于是农村两大主要的群众组织，除此而外，还有一些诸如文化救国会（文救）、抗敌后援会以及合作社、村剧团等组织，基本上处于上述两大组织的附庸地位。其中一些地方的文救会由于是后来上面派下来的，出现过与原先控制村剧团的青抗先争夺领导权的事件，当然，最后还是统一到了青抗先之下。

各种救国会和自卫队的领导机构，原则上也是由其成员选举产生，但由于这些团体军事化程度很高，往往为了战争的需要，必须与正规的地方部队高度而紧密地配合，因而要接受军队的指导，所以，这类组织的选举，显然没有乡村政权及民意机构的选举那样具有真正的选举意义。同样，从边区到县再到区和乡村，虽然都有各种救国会组织，但真正领导乡村这些组织的，却是乡村的党支部和上级的武装部门。

这些群众组织虽然是群众的，但与乡村政权却有着非比寻常的关系，也可以说，所谓的群众组织实际上是政权的衍生部分。从理论上讲，农救会、妇救会、青救会和武委会都是平行关系的组织，但武委会由于战争环境的缘故，显然地位要重要得多，所以，实际上基干队和青抗先与农救会等处于平权地位，武委会则在它们之上。武委会、农救会、妇救会等组织的负责人都理所当然的是村务委员会的成员，但地位最重要的武委会主任，一般由党支部书记兼任。事实上，这些社会团体已经通过与政权机构的链接，被赋予了政府的意义。显然，这些新兴的群众或者社会团体与从前那些花会、香会与社火戏剧组织有着本质的不同，那些组织是从民间社会里生长出来的，完全是农村社会自组织的产物，基本上没有国家政权的参与，它们的活动也与政权行为是两回事，其经费和组织活动都建立在民间自觉自愿的基础上，本质上，它们属于社会，即使在这些组织的首领由乡村政权的负责人兼任的情况下也依然如此。而这些新兴的群众团体却不是这样，不仅它们的经费与政权密切相关，而且其组织的构成、行动的方向莫不带有国家政权参与的印迹，从本质上讲它们是属于政治属于国家政权的。

抗日根据地的乡村权力架构一般来说是这样的：传统的权力关系诸如宗族、邻里、辈分、财产和文化地位等一般通过村的民意机构村民（或乡民）代表会来反映，在抗战的中后期甚至村长也往往由原乡村精英出面担任，但是，仅仅有村政权，还是容易出现权力分配不均的问题，鄂豫边区甚至出现过这种情况，一个村两个大姓，选保长的时候要选两个，一姓一个。一般来说，乡村区域性的领袖即使在共产党控制的地方也还有传统的威望，选举的时候，他们不说话，别的人就不乐意举手，平时各种事务，群众往往习惯看区域领袖人物的态度，他们怎么说，怎么做将在很大程度上影响事情的成败。群众团体作为新兴的权力要素，实际上分散了权力的执掌点，使得更多的区域领袖有机会进入权力中心，因而基层政权具有更广泛的代表性；反过来，群众团体实际掌握了乡村政权，并通过这个政权的衍生部分将权力渗透到社会的每一个角落，在这个意义上，政权无限地扩大了。但是在正常情况下，他们的行为多少是会受到民意机构的制约和监督的，实际上群众团体与民意机构形成了某种不对称的制约关系。

中国共产党农村党组织无疑是根据地乡村权力架构中最关键的成分，但是，一般来说，党在农村往往处于隐蔽的后台，入党都是秘密进行的，党员的身份也是保密的，据周锡瑞（J.W. Esherick）在陕北的调查，“农民们回忆与党的初次接触时几乎无一例外地提到党在当时是一个秘密组织，每个人都记得入党仪式上的话：‘上不达父母，下不到妻子。’抗战期间，米脂的农民入党时，是把党看做是八路军的秘密帮手。老乡们提到党的秘密性时都把这秘密性同它的威力联系起来”。如果连比较稳定的陕甘宁尚且如此，那么其他的根据地的党组织就更有必要处于秘密状态了。党组织的作用主要是政策指导，幕后操作，如果某个地方党员兼职过多，往往要受到批评，1941年6月，中国共产党晋察冀北岳区委的文件就特意批评了农村党支部成员兼职的问题，指出“支委兼职今天仍很严重（某支部支委一身兼九职，支书、农会主任、武委会主任、村政权教育委员会主任、村合作社经理、救灾委员会主任、代耕团团长等），支书、支组、支宣常常身兼两三个主要责任者很多，必须克服此种现象，基本的支委，必须保持一人到三人（视支委人数之多少而定），坚决地不兼任何公开的主要责任”。批评的虽是兼职过多，实际上是要求党组织不要充当乡村政权的直接管理者。而“三三制”的实行，也含有使党不能包办政权机关的意思，党员在政权机构中处于少数地位，就势必要求党组织和党员必须放弃“实际政务上的琐细项目”，“在主张和办法上多用心意”。事实上，在中国共产党领导的敌后根据地农村，乡村党支部必须直接掌握的只有武委会主任，显然，这是一个最关键也是分量最重的职务，掌握了它就意味着控制了乡村的基本武装。至于其他事务，党组织基本上处于把握政策、政治方向的位置。

众所周知，实际上在根据地的乡村权力架构中，共产党的组织是处于核心地位的，的确是党组织在领导着乡村的抗战，指挥着乡村各项事务的运作，然而，这种领导和指挥在相当多的情况下，却是以说服教育、政策指导和行为影响的方式进行的，凡是共产党的领导作用体现得比较好的地方，往往恰是共产党不显山露水，而其他人，包括一些非党人士和原地方精英，都比较活跃，不仅能比较充分地发挥聪明才智，而且特别富有献身精神。在边区，有大量的非工农出身的基层干部在抗战中英勇牺牲，不仅仅是为了民族主义的呼唤，共产党潜移默化的工作方式，也是激励这些人奋勇献身的原因。

当然，并不是说根据地所有地方，在所有时间都能工作得如此巧妙，分寸拿捏得那么好，在苏维埃时期就困扰着中国共产党的军队干预地方政权，党包办政府工作的现象依然存在，即使在中央眼皮底下的陕甘宁边区政府也不例外，据李维汉回忆说，连那个因提出“精兵简政”主张而闻名的开明绅士李鼎铭，都因为党包办太多，愤而拒绝签字，准备撂挑子不干了。晋察冀边区自从制定了配合“三三制”的“双十纲领”之后，党内“有些政治不开展的老同志”发牢骚说，“今后只有给人家当‘孝子’了”，还说：“好，我们等着给人家当最下贱的奴隶吧！”这里的“人家”，其实不仅指那些党外人士，还指由党外人士占多数的政权机构。这些人认为一旦实行了“三三制”，他们就失去权力了，反过来说明他们在此之前的行事模式可能是包办式的，至少喜欢直接站在台前发号施令。有的地方这种包办现象甚至相当露骨，在鄂豫边区的黄冈，有的党员政府干部，“开会与中间分子争得不耐烦，便说‘区党委已决定了的’，使大家哑口无言，照原通过”。1942年中国共产党晋察冀北岳区委有份文件也指出，目前在党的干部中还存在着“太上政府”的观念，还存在着“党政不分”的现象，“某些党委随便干涉政府行政。在干部问题上，可以不经过政权系统，随便调动政权干部。在执行工作上，党委可以命令政府党团执行违反政府法令的决定，而使党团干部受到上级政府的处分，自己则逍遥法外，以致引起个别政府工作的党员对党不满”。特别有意思的是，文件对这种以党代政的批评，像苏维埃时期一样，也认为这是“国民党一党专政政策在我们某些干部中的影响”。其实，党政不分，以党代政现象的根源是结构性的，虽然一时政策上的注意和方法上的改善可以暂时缓解这种现象，但终非长久之计。

另外，军队以及军队中的党对根据地基层政权始终有着深刻的影响力。由于根据地处在恶劣的战争环境中，军事活动始终是政权工作的中心，乡村类政府组织最重要的就是武装团体，民兵和青抗先在现实中是要接受中国共产党系统上一级甚至正规部队的节制，在抗战中后期，各地在民兵的基础上还成立了游击小组，武器配备要比一般民兵好，与区小队、县大队等正式游击队联合行动，不但不受村政权的领导，反而要支配村政权。1942年以后，华北的八路军正规部队由于环境的过分恶化，化整为零，变成一个个小规模的武装工作队，深入现在已经变成游击区的原来的根据地活动，更是直接领导从县大队、区小队到民兵游击小组的军事行动，实际上，在这种情形下，乡村政权的所有活动，基本上都是围绕着受正规军队直接指挥的军事工作展开的。

从理论上讲，只要党有比较完善的组织系统，没有政权也是可以管理地方的，但在实际上效果却相当不佳。有了政府，即使这个政府被背后的党完全操纵和包办，也比没有政府由党直接出面效果好得多。事实上能完全包办政府事务的党的机构，必须是在各种职能方面与政府一一对应，那时，党已经把自己变成了政府，只是没能名正言顺。显然，无论苏维埃还是抗战时期，中国共产党的党组织还达不到如此官僚化和科层化的程度。即使达到了这个程度，在与国民党和日伪政权的争夺中，中国共产党领导的根据地如果真的放弃了政权的建设，那么实际上等于自我放弃了根据地存在的合法性依据的争取。换一个角度，从民众和社会各阶层的文化心理上讲，就普遍性而言，政权的权威性无论如何都要比任何社会组织要大得多，一般老百姓虽然对官家有仇视心理，但同样也有崇拜和依赖心理。中国近代以来产生的国共两党虽然与西方政党有着本质的区别，自身都带有强烈的权力控制的因素，但仍然无法具有政权本身的统治性魅力，必须而且只能借助政权来实现统治。老百姓一般只习惯于服从政权，而只有政权才能行使正式的权力，通俗点说，就是只有政权才可以堂而皇之地征粮征税，而其他的组织做这种事情就被视为摊派甚至抢夺，或者用共产党的术语叫“打土豪”。有政权就算不稳至少接近官家，而没有政权则近乎流寇。政权固然可以有代用品，但代用品的行政行为一般不会被视为正常行为，要让老百姓踏实下来，必须有政权，而且得像模像样。陈丕显曾回忆说，他初到苏北时，“还不太懂得如何征公粮、收税。苏中地区盛产大米，我们身在鱼米之乡，却吃了一年多的苞谷和大麦。后来，建立了政权，民政、司法、税收这一套机构也建立了，部队吃饭、给养等问题也都顺利解决了”。

明白了这个道理，我们就不难理解为什么中国共产党如此看重政权建设，花如此大的力气搞选举，刻意苦心经营基层政权的网络，总是不厌其烦地阻止乡村党员和组织的包办政权行为。虽然中国共产党在农村建立了庞大的群众组织网络，并将这种网络变成了事实上的政权机构的衍生物，而使自己的组织成了绝对的无冕之王，但依然要通过政权这个中介来实现权力的释放，而通过各种团体的负责人参加政府，实现了政权职能向这些团体的渡让。而政权则通过这些社会团体，吞噬了原属于社会的权力，将自身的触角伸到所有的公共领域甚至私人领域。从某种意义上说，党的组织、由党建立的群众团体都通过与政权机构的链接变成了事实上的政权的一部分。可以说，抗日根据地政权继续了苏维埃时代已经开始的政权全能化的进程，只是比较温和而已。沿着这个路线行进，原来农村社会的空间就会逐渐消失。当然，这个进程并不是由共产党人开始的，随着清末民初以来国家政权的下移，权威性资源的赢利率增加，地方精英已经在侵夺各种社会组织的权力，往往一个村庄里的政权机构和各种团会的负责人都在同一个精英圈子里面转。不过那个时候，同时掌握政权和其他的社会权力的精英并没有将两者一体化，两边的事情还是两下算。只有在共产党来到以后，才能在党和相应的意识形态的黏合下，让社会与政府结成了一体，或者说政权吞噬了社会。

正因为这个缘故，中国共产党一直在强调要改造旧政府，改造旧政府只管支应公事的面貌（这在苏维埃时期已经开始了），对于依然满足于支应公差的基层政府毫无例外地要进行批评。1944年晋察冀边区提出过一个村政权建设的最高标准，从中我们可以看出，在中国共产党心目中，一个基层政权应该管些什么事情：

“甲。能团结全村，为全村各阶层人民服务，特别是能将占全村人口绝大多数的农民充分发动起来，使之成为村政权的基本力量；并能有健全的民主制度，发动村民都能积极地参政。

“乙。能领导对敌各种斗争，特别是能掌握武装斗争、除奸工作与抗日两面政策（巩固区不允许执行抗日两面政策），在反扫荡、蚕食、清剿与反敌伪抢粮抓人斗争中，能保护人力物力，使村中不受损失。

“丙。能具体组织村民经济生活，领导生产，解决群众困难。肃清贪污浪费，游击区建立严格的财政制度，由裁员减薪，逐渐做到村干部义务制。

“丁。能将政府的重要政策（如武装、除奸、生产、财政、减租、优抗、救灾等）贯彻到每个村民身上。

“戊。村政权的干部，真正是村民所拥护信仰的积极分子，肃清汉奸特务投降反共分子，有步骤地有策略地清除流氓地痞、黑暗势力。”

按这个标准，村政权基本上已经渗入到从前属于公共领域的社会公益和娱乐，属于私人领域的生产和生活的各个方面，并将农村变成了一个充分活跃，结成相互关联的一体的政治社会。原来基层政权的税收和摊派劳役的功能，根据地的政权当然要继承下来，只不过更强调了经济和人力负担上的公正性，从主要由富人承担税收的合理负担政策的执行，到普遍负担的累进税制的施行，新的乡村政权在这方面的功能不但没有退化，反而由群众团体的介入而增强了。原来由地方精英和宗族势力（后来基层政权也有介入）承担的纠纷的调解、司法案件的送官和私了，现在也基本上由乡村政权承担，村公所附设村民调解委员会，负责调解村民的大多数纠纷和冲突，有些涉及投敌资敌的案件，在特殊的情况下村级的各种武装团体就可以处理，甚至处死人犯。为此某些边区政府多次下文件制止，可见相当普遍地存在。即使交由上级政权机关处理的案件，往往也要到事发处的村庄审理。当时，根据地的司法机构推广马锡五办案法，即到村里的炕头办案，一两个法官听到基层政权的案情报告就下乡了，“往往是审讯的和被审讯的人面对面地坐到炕上，吸着自己的烟斗，像谈话态度”。所有重要案件的审理，往往要组织由当地乡村的群众团体构成的陪审团，陪审团的意见往往很有决定性，在一般情况下，马锡五式的法官都比较注意听取陪审团的意见，只有比较特殊的案件才会出现与村政权意见相反的判决。事实上，将群众团体包含在内的乡村政权对所有涉及村民的案件都有绝大的决定权。

基层政权对于中国共产党敌后抗战事业的重要性，连日军也意识到了，在冀中的日军在检讨自己的扫荡行动时认识到：“政权机关是支配游击地区的居民和支援游击队的根本。因此，消灭政权机关远较消灭游击队的效果为大。据此，应认清歼灭的目标是各个政权，对此不可轻视。”然而，恰恰最难“歼灭”的就是根据地的基层政权，中国共产党的正规军和游击队行迹无论多么隐蔽，尚有踪迹可寻，但根据地甚至游击区的基层政权，却像遍地的野草，野火烧不尽，春风吹又生，一个村政权，即使村公所完全被毁掉了，主要干部也被抓走了或者牺牲了，只要其他的群众团体的负责人有一个还在，那么很快就会重新组建一个新的村政府。即使所有的团体负责人全部被一网打尽，而团体中的积极分子还可能出面重组村政权，事实上，抗日敌后根据地的基层政权就是这样换了一茬又一茬，成千上万的基层政权的干部牺牲了，而所有的村政权和群众团体却还是建制齐全，人丁兴旺。更关键的是，在残酷战争的环境下，根据地的全能式的基层政权组织了一场民众高度参与的立体战争，在这种战争中，敌人已经分不出军事目标，分不清平民和战士，政权和伴生的群众团体已经成了反对日军侵略的正规军和游击队的一部分，当日军到来的时候，坚壁清野和埋设地雷等抵抗行动并不仅是八路军的要求，而是基层政权的要求，甚至是农民的自觉行动。当战斗进行的时候，所有人，包括妇女和儿童都可能成为击杀敌方士兵的战士。面对这样的敌手，受到正规军事训练的日军，从教科书上根本无法找出对策，曾经多次对根据地进行扫荡的日军高级将领回忆道：“八路军的工作已深入到居民当中，村民正如‘空室清野’的标语那样，几乎逃避一空不见踪影，并且好像曾经积极协助八路军。因而在作战期间，日军的动向被详细地泄露给八路军，但在日本方面则对八路军的情报完全不明。”不仅如此，战斗打响之后，“八路军的抗战士气甚为旺盛，共产地区的居民，一齐动手支援八路军，连妇女、儿童也用竹篓帮助运送手榴弹，我方有的部队，往往冷不防被手持大刀的敌人包围而陷入苦战”。组织这种“人民战争”的关键，就是全能式的基层政权建立，而绝非单纯的宣传和鼓动所能奏效的。无论从哪个角度说，根据地全能式的基层政权都是支撑武器装备极端落后的共产党军队在敌后严酷的环境下坚持下来的最重要因素。