徐树铮时任西北边防筹备处处长，得知外蒙古的情况后，立即提出“西北筹边大纲”十条，要求派兵充实边防，并建议由大总统特任“西北筹边使”一名，以节制西北边境部队，兼兴办垦务，开发西北。

徐世昌对徐树铮的想法很感兴趣。他对徐树铮说，外蒙古问题复杂，如果处理不善，势必影响国家主权，甚至引起外交干涉，所以非有雄才大略的人物，不足以胜任此艰巨任务。言下之意，徐树铮本人就是解决外蒙古问题的不二人选。

徐世昌说到做到，随后就向国会提出了“西北筹边使”官制案。按照官制案，西北筹边使拥有非常大的权限，可以负责热河、察哈尔、绥远、甘肃、新疆、内外蒙古等地的边防。

当时各省地盘都已被捷足先登者染足，西北地大物博，大有可为，而且外界又都知道了老徐有意让小徐担任西北筹边使的消息，因此官制案一经提出，便招致了各派疑忌。首先跳出来反对的是直系，该系议员指责政府在因人设官，摆明就是让徐树铮控制西北。他们还对已与徐树铮闹翻的张作霖进行挑拨，说徐树铮经营西北是在为吞并东北打基础。张作霖愤怒之下，授意东三省六十余名议员投票反对。

虽然国会内的反对声浪很高，但安福系毕竟占有绝对优势，所以官制案仍勉强得以通过。

官制案一过，徐世昌即特派徐树铮为西北筹边使，之后又任命他为西北边防军总司令，准其招募军队。

昨天小徐不遗余力地拥护老徐当元首，今天老徐不避嫌疑地将小徐扶上马，怎么看都像是一段佳话。可是世上的佳话，真正经得起推敲的向来不多，这段忘年交的故事也是如此。

徐树铮诚然是徐世昌上台的最大推手，但当徐世昌做了总统之后，最感到担心和忧虑的人物，也恰恰是这个他曾经倍加欣赏的“小文友”。

原因自然还是徐树铮那顺我者昌、逆我者亡式的“真小人”性格。他为了给徐世昌竞选创造条件，曾经向曹锟许了一个副总统的空头支票。可是等到徐世昌正式当选总统，他又生怕选出曹锟会造成第二个冯国璋，从而在北洋系内部与段祺瑞捣乱。

为了避免这一情况的发生，徐树铮暗中操纵“安福国会”，以到会议员不足法定人数的方式，致使副总统选举流产，曹锟也因此空欢喜一场。

接着，徐树铮又把矛头对准了原国务总理钱能训。钱能训是冯国璋的旧人，与西南方面有联系，热衷于南北和议。徐树铮对他甚为不满，经常策动“安福国会”和各省督军与之为难。

由于擅长呼风唤雨，徐树铮还得了一个绰号“小扇子”。可想而知，有一个能量如此之大的“刺儿头”长在身边，徐世昌的心情会如何。事实上，他晚上连觉都睡不踏实，巴不得赶紧找个理由把对方调出京城，外蒙古问题正好为他提供了这一机会。

不管徐世昌到底打着怎样的肚皮官司，反正徐树铮已经大权在握。面对眼前“建功边疆”的蓝图，他兴奋不已，跃跃欲试。

由徐树铮任总司令的西北边防军其前身为“参战军”，也就是准备用于“一战”的军队。它和远赴西伯利亚的中国支队一样，最初的经费都来自“西原借款”中的“参战借款”。“参战借款”一共两千万元，这里要用，那里也要用，并不怎么够开销。

还在中国支队派出之前，交通部次长叶恭绰有一次去见段祺瑞，对他说：“现在既然已经参战，无论多少总得派点军队参加。不知已做了怎样的计划？”段祺瑞回答：“他们（指徐树铮等幕僚）的意思想出一万兵。”

叶恭绰马上又问道：“出一万兵，准备了多少钱呢？”

段祺瑞提到有“参战借款”。叶恭绰不以为然：“从中国到欧洲，要走许多的路程，花许多的时间，什么时候能够回来也不知道。两千元供应一个兵恐怕不够吧？”

什么叫作“两千元供应一个兵”？叶恭绰当着段祺瑞的面算了一笔账：两千万元的“参战借款”，出一万兵，每个兵身上只能摊到两千元。

段祺瑞听了再也作声不得。